I OSK 779/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 913/16 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 913/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej Instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji uchylił z dniem [...] lipca 2016 r. własną ostateczną decyzję z dnia [...] października 2015 r. w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko I. J. Przedmiotowa decyzja został doręczona niepełnoletniemu domownikowi – I. J. ur. [...] grudnia 1999 r. – na adres strony, zatem nie można uznać, że została doręczona zgodnie z postanowieniami k.p.a. Jednocześnie, pismem z dnia [...] września 2016 r., data wpływu do organu [...] września 2016 r. strona odwołała się od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w sytuacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy osoba która odebrała przesyłkę okazuje się nie być dorosłym domownikiem adresata tej przesyłki, nie jest możliwe przyjęcie domniemania o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki. Organ ocenił, iż w niniejszej sprawie doszło do wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a., należało zatem stwierdzić, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie było nieprawidłowe, nie mogło zatem skutecznie rozpocząć biegu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym pismo z dnia [...] września 2016 r. stanowiące odwołanie strony zostało złożone przed doręczeniem stronie decyzji, od której się odwołuje. Potwierdza to pismo organu z dnia [...] września 2016 r., adresowane do strony, informujące, ze w związku z nieskutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji przesyła uwierzytelnioną kserokopię tej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż warunkiem skuteczności dokonania czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest doręczenie decyzji stronie. Jednocześnie rozpoznanie takiego przedwczesnego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 16 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. R. zarzuciła m.in. błędne uznanie doręczenia decyzji jako nieprawidłowego i dyskryminację córki jako osoby, która dokonała odbioru przesyłki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał m.in., że prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił przepis art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W tym miejscu przypomnieć należy, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 K.p.a. Zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Wydanie zatem decyzji przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do jej doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. do złożenia odwołania. Uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia co do zasady pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia (czy to w trybie art. 39 - 40 K.p.a., art. 42 k.p.a., czy też art. 43 K.p.a., bądź art. 44 K.p.a.) i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało dokonane w dniu [...] września 2016 r. do rąk małoletniej córki skarżącej I. J., a także to, że skarżąca M. R. w dniu [...] września 2016 r. (data wpływu do organu) z zachowaniem 14 –dniowego terminu złożyła odwołanie, nie kwestionując faktu, terminu ani też sposobu doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że doszło do wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a., należało zatem stwierdzić, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie było nieprawidłowe, nie mogło zatem skutecznie rozpocząć biegu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Niewątpliwie ma więc rację organ wskazując, że w treści wskazanego przepisu wymienia się dorosłego domownika i z doręczeniem do rąk takiej osoby przepis wiąże skuteczność doręczenia. Niemniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pominął całkowicie niekwestionowaną okoliczność dotarcia przesyłki do adresata, czyli osiągnięcia celu doręczenia. Zdaniem Sądu fakt ten ma istotne i zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie. Skład orzekający akceptuje bowiem pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09, że jeżeli adresat nie kwestionuje faktu doręczenia mu przesyłki w terminie doręczenia zastępczego i nie podnosi jakichkolwiek skutków związanych z wadliwością tego doręczenia, to uznać należy, że doręczenie zastępcze było skuteczne skoro w jego wyniku przesyłka dotarła w terminie do rąk adresata. W takim przypadku skuteczność doręczenia powoduje, że jego cel tj. dotarcie przesyłki do adresata w określonym terminie został osiągnięty (wyrok dostępny w Systemie informacji Prawnej Lex - nr 746352). Analogiczny pogląd prezentuje orzecznictwo i doktryna zwracając uwagę, że w sytuacji kiedy doręczenie, niewątpliwie niezgodne z wymogami art. 43 K.p.a., bo zostało dokonane do rąk niepełnoletniego domownika, ale domownik ten niezwłocznie przekazał pismo adresatowi, a sam adresat nie kwestionuje faktu terminowego doręczenia, to uznać należy, że uchybienie procedurze doręczenia zastępczego nie miało wpływu na skuteczność doręczenia (vide: postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09, Lex nr 552345; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09, Lex nr 746352; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/10, Lex nr 1070790; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1424/10, Lex nr 1151305; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1383/12, Lex nr 1241574; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1135/14, Lex nr 1750370, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 78/16, Lex nr 2038013, oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, s.183). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 1 ipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 roku poz. 1066 ze zm. ) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, - naruszenie przepisów postępowania, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 43, 129 § 2 i art. 134 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia ostatecznego, bowiem nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji i tym samym decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż jest ono przedwczesne, bowiem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swego biegu; b. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że norma zawarta w art. 43 K.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. 0 doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach. Ustawodawca wyraźnie i jasno sformułował przesłanki skutecznego doręczenia w rozumieniu art. 43 K.p.a. i w przypadku domownika koniecznym elementem jest oprócz zobowiązania się do doręczenia przesyłki adresatowi jest status osoby dorosłej, co na gruncie tej ustawy należy rozumieć jako osoby pełnoletniej. W tym przypadku decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu [...] września 2016 r., bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki został złożony w dniu [...] września 2016 r. podpis niepełnoletniej córki strony skarżącej. Przyjmując za słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, jak i przytoczonych w nim wyrokach sądów administracyjnych, dopuszczalnym jest twierdzenie, że skuteczność doręczenia przesyłki pozostawiona jest ocenie adresata, a nie zaś jest wynikiem dokonania określonej czynności w sposób zgodny z jasnym brzmieniem normy prawa. Sąd pierwszej instancji ( jak i zresztą niektóre inne sądy administracyjne ) nie zauważa, że taka teza na tle art. 43 K.p.a. jest błędna, a nadto rodzi niebezpieczeństwo dowolnego traktowania wejścia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej (postanowienia) i jej skutków na tle art. 110 K.p.a. Nie jest istotnym, że dana strona zapoznała się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ administracji, lecz czy nastąpiło skuteczne doręczenie tego rozstrzygnięcia w rozumieniu K.p.a., gdyż to ono stanowi, że organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks stanowi inaczej, a w konsekwencji powoduje, że strona może skutecznie wnosić środki zaskarżenia. Skoro w tym przypadku stronie skarżącej przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została przekazana przez osobę nieuprawnioną - niepełnoletnią córkę - to nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w rozumieniu art. 43 K.p.a,, a tym samym nie rozpoczął swego biegu termin do wniesienia odwołania, co powoduje, że środek odwoławczy wniesiony w takim przypadku jest przedwczesny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Do naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 cytowanej ustawy zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 43 zd. 1 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W niniejszej sprawie jest niesporne, że decyzja organu pierwszej instancji została dręczona w dniu [...] września 2016 r. do rąk małoletniej córki M. R., I. J. Nie może zatem budzić wątpliwości, że doręczenia wyżej wskazanej decyzji zostało dokonane z naruszeniem art. 43 K.p.a., nie spełnione bowiem zostały warunki wskazane w powyższym przepisie. Jednak prawidłowo wskazał Sad pierwszej instancji w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, że pomimo wadliwego doręczenia M. R., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, w dniu [...] września 2016 r., a więc w terminie wskazanym w art. 129 § 2 K.p.a. złożyła odwołanie do Samorządowego kolegium Odwoławczego w L. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w niniejszej sprawie to nie odwołująca powołuje się na wadliwe doręczenie decyzji, lecz organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania i w ten sposób zamykając stronie drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji zamykając też stronie drogę do sądowej kontroli wydanego ostatecznego orzeczenia w postępowaniu przed organami administracji. W takiej sytuacji nie można uznać, jakoby zaistniałe naruszenie art. 43 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należy wskazać, że przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane do wydłużenia czasu trwania postępowania, jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód może realizować przysługujące mu uprawnienia. Reasumując, zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 43, 129 § 2 i art. 134 K.p.a., jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, należy ocenić w realiach rozpoznawanej sprawy, jako niezasadny. Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.