III OSK 1349/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 606/18 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 606/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A.G. z dnia 18 stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.) odmówił A.G. wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22a i art. 24a tej ustawy Od powyższej decyzji A.G. złożył w dniu 18 stycznia 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. organ poinformował, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostanie załatwiony w trybie art. 35 § 3 k.p.a. z powodu konieczności dokonania przez organ wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy i że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 9 maja 2018 r. W związku z bezskutecznym upływem wskazanego terminu, A.G., w dniu 25 czerwca 2018 r., wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. organ poinformował, że z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2018 r. Następnie pismem z dnia 4 września 2018 r. A.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie Minister bezspornie był bezczynny na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak również pozostaje w bezczynności w dniu rozpatrywania sprawy. Termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały dotrzymane. Sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie nie została załatwiona, pomimo dwóch wyznaczonych przez organ terminach (do 9 maja i 31 grudnia 2018 r.). Bezspornie zatem organ pozostaje w bezczynności. Z tego względu konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku A.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 stycznia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby istniała prawna, czy jakakolwiek inna przeszkoda w załatwieniu w terminie wniosku skarżącego. Konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, o czym jest mowa w piśmie organu z dnia 26 lutego i 4 lipca 2018 r. stanowi podstawową czynność organu administracji publicznej rozstrzygającego w indywidualnych sprawach poddanych właściwości organu. Ustawodawca wyznaczył organowi w k.p.a. na dokonanie tych czynności jeden miesiąc od otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ podjął w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jakąkolwiek czynność, czy też prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Nie ma tym samym żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby przyjąć, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymagało przedłużenia choćby o miesiąc. Jako rażąca jawi się w tych okolicznościach bezczynność w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwająca już ponad 12 miesięcy. Stanowiska Sądu nie zmienia w tym zakresie okoliczność zastosowania przez organ art. 36 § 1 k.p.a. i zawiadomienia strony o nowych terminach załatwienia sprawy, które także nie zostały dotrzymane. Podana przez organ przyczyna zwłoki nie jest okolicznością usprawiedliwiającą niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku. Także podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. W sprawie rażąco naruszony został art. 35 § 3 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Samo zastosowanie przez organ art. 36 k.p.a. nie stanowi o poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania do organu władzy (art. 8 k.p.a.). Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne wymierzenie z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1. art.149 § 1 a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności rozpatrzenia znacznej ilości wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który organ kwestionuje w całości, nie pokrywa się w istocie z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, gdyż odnoszą się one wyłącznie do punktu 2 i 3 zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak sformułowanych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Ustawodawca uznał, że bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ powinna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. ,sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16). Z uwagi na powyższe jako nieskuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd zobowiązany jest do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W zarzucie tym, dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść jednakże należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych odniesień oznacza, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do jej nałożenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów k.p.a. przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości pięćset złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż wysokość grzywny została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.