II SAB/Lu 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze do Sądu D. Z. (dalej: skarżący) zarzucił [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej także: Spółka) bezczynność polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z 4 lipca 2018 r. Skarżący wskazał, że wystąpił do Spółki o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S.. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał powyższych dokumentów, gdyż pismem z 23 sierpnia 2018 r. Spółka wskazała, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 4 lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi. Spółka podkreśliła, że pismem z 23 sierpnia 2018 r. poinformowano skarżącego, że Spółka nie posiada decyzji administracyjnych ani innych dokumentów, których udostępnienia dotyczy jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii właściwości miejscowej Sądu. Kwestia ta wynika ze specyfiki spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w szczególności z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej także: u.d.i.p.), który w kręgu zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienia podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Na gruncie tego przepisu, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że taką jednostką jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie, w tym oddział spółki akcyjnej, nieposiadający osobowości prawnej. Wobec tego jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być zarówno spółka, jak i jej oddział, gdy do oddziału spółki zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału spółki w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi spółki akcyjnej przysługuje przymiot strony (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 914/14). W rozpoznawanej sprawie problem właściwości miejscowej sądu wynika z tego, że wprawdzie pismo z 23 sierpnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej, jak i odpowiedź na skargę została wystosowana przez [...] S.A. Oddział [...], to jednak pismo skarżącego z 4 lipca 2018 r., zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej, zostało skierowane do [...] S.A. z siedzibą w L.. Również ten podmiot został wskazany w skardze jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, aby adresatem żądań skarżącego nie była sama Spółka, lecz jej Oddział w [...]. Żądania zostały skierowane jednoznacznie wobec Spółki z siedzibą w L., a sposób udzielenia odpowiedzi jest wyłącznie wyrazem wewnętrznych zasad obiegu korespondencji w Spółce. W tej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest on właściwy miejscowo do rozpoznania skargi, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Odnosząc się merytorycznie do skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność, o jakiej mowa wyżej, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/13 oraz z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/13). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, co do zasady są uznawane za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 oraz z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka realizująca zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagał się skarżący. We wniosku datowanym na 4 lipca 2018 r., który wpłynął do Spółki 16 lipca 2018 r., zwrócił się on bowiem o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej w postaci dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S.. Należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem Spółki było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku do siedziby Spółki: - udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź - wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź - udzielenie informacji, w przypadkach o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) bądź - poinformowanie pisemne skarżących, że Spółka nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że we wniosku z 4 lipca 2019 r., który wpłynął do siedziby Spółki 16 lipca 2018 r., skarżący domagał się nie tylko udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury energetycznej na opisanej działce, ale także innych dokumentów techniczno-prawnych, takich jak w szczególności protokoły odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokoły zdawczo-odbiorcze, protokoły zdawczo-odbiorcze środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów. Z akt sprawy wynika przy tym, co pominięto w skardze, że mając na uwadze obszerny zakres żądania zawartego w opisanym wniosku, Spółka zawiadomiła skarżącego pismem z 27 lipca 2018 r., [...], że żądana przez niego informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do Spółki, z powodu konieczności przeprowadzenia kwerendy akt archiwalnych będących w dyspozycji Spółki. W piśmie wskazano jednocześnie, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 16 września 2018 r. Pismo doręczono pełnomocnikowi skarżącego 2 sierpnia 2018 r. Następnie, pismem z 23 sierpnia 2018 r., [...], Spółka poinformowała skarżącego, że nie posiada opisanej we wniosku dokumentacji, w tym: decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji linii elektroenergetycznej usytuowanej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położona w miejscowości P., gmina S.. Jednocześnie Spółka wskazała w tym samym piśmie, że żądane przez skarżącego decyzje administracyjne mogą znajdować we właściwych organach administracji publicznej bądź właściwych archiwach. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 sierpnia 2018 r. W tych okolicznościach sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stwierdzić należy, że Spółka podjęła czynności wymagane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu załatwienia wniosku skarżącego z 4 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Spółka zachowała dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do siedziby Spółki 16 lipca 2018 r., zaś pismem z 27 lipca 2018 r., stosownie do wymogów określonych w tym przepisie, Spółka powiadomiła skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim wniosek o udostępnienie informacji zostanie załatwiony. Ponadto, w terminie określonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Spółka poinformowała skarżącego, że pomimo przeprowadzenia kwerendy akt archiwalnych pozostających w jej dyspozycji żądane przez skarżącego dokumenty, w tym decyzje administracyjne dotyczące zgód na realizację sieci infrastruktury energetycznej posadowionej na jego działce, nie zostały odnalezione. Podkreślenia wymaga, że taki sposób postępowania jest zgodny z regułami wynikającymi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, w sytuacji gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanej informacji, obowiązany jest poinformować o tym fakcie wnioskodawcę w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przewidzianym w ust. 2 tego artykułu. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać (por. wyroki WSA w Warszawie z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 417/17 i z 5 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 156/18 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 98/16). Mając na uwadze powyższe za niezasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie obowiązkiem Spółki było wydanie decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie zachodziły także podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, gdyż nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż podmiot publiczny powienien uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 i z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12). Mając na uwadze powyższe stanowisko należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw, by kwestionować wyjaśnienia Spółki o nieposiadaniu przez nią decyzji administracyjnych objętych wnioskiem skarżącego. Okoliczność tę uprawdopodabnia chociażby to, że decyzje te zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, kiedy Spółka jeszcze nie istniała. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze znaczny upływ czasu od daty realizacji infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącego, a także fakt, że wydawane wówczas decyzje organów administracji zezwalające na wykonanie sieci elektroenergetycznej na tej działce, to jest w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje lokalizacyjne, nie były objęte obowiązkiem archiwizowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce obecnie, stanowisko Spółki nie może być uznane za niewiarygodne. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że Sąd – co do zasady – rozpoznając skargę na bezczynność nie ocenia merytorycznie treści rozstrzygnięć wydanych przez organ, a jedynie bada, czy istotnie organ nie podejmował przepisanych prawem obligatoryjnych czynności, co czyniłoby ewentualnie zarzuty skargi zasadnymi. Taka sytuacja nie miała jednak w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż, jak wskazano wyżej, Spółka podjęła wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia wniosku skarżącego, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach u.d.i.p. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.