II OSK 1814/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2190/18 w sprawie ze skargi K. M.-C. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2190/18 oddalił skargę K. M.-C. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła profesjonalna pełnomocnik K. M.-C., która zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niedostatecznie wnikliwej kontroli wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem, w szczególności przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego postępowania dowodowego – co miało zasadniczy wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, albowiem pomimo podniesionych zarzutów sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń na etapie postępowania dowodowego mających wpływ na całokształt przebiegu postępowania administracyjnego, 2/ art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., art. 145 § 3 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie w trakcie kontroli sądowej przedwczesnego zakończenia postępowania, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenia wszystkich dowodów, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie miała podstaw do żądania wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że skarżąca nie pokryła kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreśliła, że sąd wydając orzeczenie oddalające skargę naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że badając prawidłowość procedowania organów uznał za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, po zakończeniu którego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności w sprawie i nieprzeprowadzenie istotnych dowodów. Organ badając czy żądanie zostało zgłoszone w terminie winien był przeprowadzić wszelkie dowody by wyjaśnić czy powołanie się przez stronę na datę potwierdzenia na kopii dokumentu z 21 grudnia 2017 r. za zgodność z oryginałem jako na datę odnalezienia nowego dowodu w sprawie jest skutkiem podejmowanych przez stronę starań o odtworzenie utraconych dokumentów czy też skutkiem uzyskania wiedzy o istnieniu nowego dokumentu. Organ nie wyjaśnił czy i jakie dokumenty zostały utracone i w jakich okolicznościach. Na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniono czy skarżąca ma podstawy twierdzić, że doszło do utraty dokumentów, do zatajenia istotnych dla postępowania faktów i czy nie doszło do wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Przepis art. 86 k.p.a. daje organom możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, gdy po przeprowadzeniu dowodów w sprawie, nadal pozostają niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Organy administracji, na żadnym etapie postępowania nie skorzystały z tej możliwości. Natomiast art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania, z urzędu lub na wniosek, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji i sąd uznały prymat art. 77 § 4 k.p.a. poprzestając na wiedzy uzyskanej w toku wcześniejszych postępowań i zlekceważyły obowiązki płynące z art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a. Sąd oddalając skargę naruszył przepisy o postępowaniu przez to, że uznał za prawidłowe i zgodne z prawem postępowanie organów, które oddalając żądanie o wznowienie postępowania z powodu niedochowania terminu, nie wyjaśniły czy skarżąca zasadnie twierdziła, że o okolicznościach wznowienia dowiedziała się 21 grudnia 2017 r. tj. dochowała terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania bo nie wyjaśniły czy doszło do utraty dokumentów, czy dowiedziała się o utraconych dokumentach w czasie wizyty w Poradni Laryngologicznej i z tego powodu żądała potwierdzenia zgodności kopii dokumentów z oryginałem oraz nie wyjaśniły na jakiej podstawie skarżąca twierdzi, że doszło do zatajenia faktów o jej zatrudnieniu. Nie wyjaśniono też jaka jest dokładna treść żądania skarżącej przez co niemożliwym było rozpatrzenie żądania skarżącej i rozstrzygnięcie o jego zasadności. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej skarżącej zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2006 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 50/07 oddalił skargę na powyższą decyzję. Ponadto zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 553/17 stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. organy administracji zwróciły się do skarżącej o sprecyzowanie wniosku i uzyskały od skarżącej odpowiedź, że wniosek z [...] stycznia 2017 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2006 r. W konsekwencji więc prawidłowo organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako trybu nadzwyczajnego służącego weryfikacji decyzji ostatecznej, a zatem stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) wymusza restrykcyjne podejście do przepisów regulujących przebieg tego postępowania. W szczególności konieczne jest ścisłe przestrzeganie zakresu czynności podejmowanych w poszczególnych fazach. W fazie wstępnej organ musi się ograniczyć do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie i doktrynie (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2639/17; wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 474/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., III SA/Kr 1036/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r., II SA/Rz 538/19). Podział na poszczególne fazy postępowania znajduje również odzwierciedlenie w odmiennych rozstrzygnięciach, jakimi organ powinien zakończyć postępowanie. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania, niezależnie od przyczyn, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Wnioskodawczyni domagała się wznowienia postępowania powołując przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. powinna złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Nową okolicznością powołaną przez skarżącą kasacyjnie we wniosku z [...] stycznia 2018 r. jest uzyskanie dokumentacji medycznej. Na potwierdzenie powyższego skarżąca dołączyła do wniosku potwierdzoną za zgodność z oryginałem w dacie [...] grudnia 2017 r. dokumentację ze szpitala w [...]. Słusznie uznał Sąd, że pieczęć potwierdzenia za zgodność z oryginałem może być dowodem wyłącznie na okoliczność, że [...] grudnia 2017 r. potwierdzona została za zgodność z oryginałem wykonana kopia dokumentów, a nie dowodem na okoliczność daty powzięcia informacji o istnieniu dowodów. Ponadto dokumentacja medyczna, na którą powołała się skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania była znana skarżącej i organowi administracji już przed wydaniem w dniu [...] listopada 2006 r. merytorycznej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, gdyż sama je wówczas organowi administracji złożyła. W związku z powyższym nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej ponieważ Sąd słusznie zaaprobował stanowisko organów administracji, które rozpoznając sprawę stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyjaśniły okoliczności istotne w kontekście terminu złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania, a zebrany materiał dowodowy oceniły zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.