I OSK 2639/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3182/16 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 maja 2017 r., IV SA/Wa 3182/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.C. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0569 ha, położoną w [...], której prawo własności nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwo [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 3 listopada 2011 r., II SA/Rz 1055/11, odrzucił skargę J.C. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 marca 2012 r., I OZ 193/12, oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie WSA w Rzeszowie. Pismem z [...] maja 2012 r., sprecyzowanym pismami z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] września 2012 r. skarżąca, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Pismem z [...] września 2012 r. skarżąca była wezwana do wskazania, który z dowodów stanowiących podstawę decyzji z [...] sierpnia 2011 r. okazał się fałszywy oraz do przedłożenia dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dokument ten został sfałszowany. J.C. nie wykonała wezwania Wojewody, co stało się podstawą do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] stycznia 2015 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła J.C. podnosząc, że Skarbowi Państwa – według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. – nie przysługiwało prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0569 ha, położonej w [...]. Zdaniem skarżącej okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Oznacza to, że wystąpienie tej podstawy wznowienia postępowania następuje po łącznym wystąpieniu trzech przesłanek, tj. w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu oraz fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie. Dlatego też, celem wznowionego postępowania prowadzonego z w/w przyczyny jest wykazanie istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Organ zbadał także z urzędu, czy na gruncie niniejszej sprawy nie można również zastosować art. 145 § 2 k.p.a, zgodnie z którym istnieje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W opinii organu, nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania ani na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ani art. 145 § 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne uznanie, że Skarbowi Państwa według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0569 ha, położonej w [...] , gm. [...]. Do skargi dołączono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 1997 r., II SA 1048/96, oraz dwa postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o nabyciu spadku: po J.C. z [...] września 1993 r., [...] oraz po Z.C. z [...] lipca 1997 r., [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2017 r., IV SA/Wa 3182/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził – odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą przesłanek ujętych w pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a. – że fałszywość dowodu ma miejsce w przypadku przyjęcia fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego lub gdy dokumenty, którymi posługiwano się w sprawie zostały podrobione. O sfałszowaniu dowodu musi orzec sąd lub inny organ. Żeby powyższe okoliczności mogły zostać uznane za przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie fałszywego dowodu musiały zostać ustalone istotne fakty, bezpośrednio ważne w sprawie, które przyczyniły się do jej rozstrzygnięcia. Przez termin "inny organ" rozumie się w szczególności Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 października 1991 r., II SA 640/91, stwierdził, że "Wznowienie nie mogło nastąpić, ponieważ ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie ani sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji". Także w wyroku z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99 (LEX nr 55743), NSA uznał, że "Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie." Sąd I instancji podzielił wyżej powołane stanowiska sądów administracyjnych. W trakcie postępowania przed organem I instancji skarżąca była wezwana do wskazania, który z dowodów stanowiących podstawę decyzji z [...] sierpnia 2011 r. okazał się fałszywy oraz do przedłożenia dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dokument ten został sfałszowany, jednak do momentu wydania zaskarżonego postanowienia nie udowodniła zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym nie udowodniła, że jej wniosek jest zasadny. Od warunku stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa przez orzeczenie sądu lub innego organu kodeks wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z nich wymieniony jest w art. 145 § 2 k.p.a. i dotyczy możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2013 r., II OSK 678/12 (LEX nr 1374799), fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a żeby stwierdzić ten fakt, nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Drugi wyjątek określony jest w art. 145 § 3 k.p.a. i dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być w ogóle wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Może tu wchodzić w grę immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania czy karania albo abolicja. W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. został złożony mimo braku przesłanek do uznania, że którykolwiek z dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2011 r. był fałszywy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2017 r., IV SA/Wa 3182/16, wniosła J.C., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego przez Sąd tylko pod kątem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. rzekomo stanowiącego podstawę wniosku skarżącej, podczas gdy z treści pism skarżącej wynikało jednoznacznie, że podnosi ona nie fałszywość dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale fakt istnienia nowej, nieznanej organowi okoliczności, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i uwzględnieniem skargi, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza przyjęcie za swoje stanowiska organu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i brak jest przesłanek do wznowienia postępowania, podczas gdy w tym zakresie organ nie przeprowadził postępowania rozpoznawczego i ograniczył się do wezwania strony do uzupełnienia wniosku. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że postanowienie Wojewody [...] z [...] styczna 2015 r. zapadło z naruszeniem art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Treść przedstawionej normy została wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu w wyroku z 20 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, NSA stwierdził, że "odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. (...) Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu." Faza postępowania, która poprzedza wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania – czyli tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Stąd trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, że zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09). Konsekwencją nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia było pominięcie przez organ okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jednej z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako nadzwyczajne, umożliwiające ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może ono prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Słusznie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, że zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09). Tymczasem w niniejszej sprawie organ jeszcze przed wznowieniem postępowania ocenił, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, i w oparciu o negatywną ocenę w tym zakresie odmówił wznowienia postępowania. Jak wskazano wyżej, oceny rzeczywistego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania można było dokonać dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to wprost z art. 149 § 2 k.p.a. "W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu" (zob. wyrok NSA z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, LEX nr 54724). Tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. (co prawda nie powiązany z odpowiednim przepisem p.p.s.a.) podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony. Za zasadne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ bowiem poprzestał na wskazanej przez stronę podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy tymczasem w sprawie wcale nie jest oczywiste, czy tylko na taką podstawę wznowienia powoływała się skarżąca. Występowała ona bowiem w postępowaniu administracyjnym samodzielnie (bez profesjonalnego pełnomocnika) i oprócz art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazywała także na fakt, że jej ojciec był właścicielem gruntów, a ona jest jego spadkobierczynią (patrz pismo z 12 lipca 2012 r. oraz zażalenie z 2 marca 2015 r.). Do zażalenia dołączyła też szereg dokumentów, jak np. postanowienia spadkowe, akt notarialny, wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., II SA 1048/96 – które mogłyby wskazywać na to, że podstawy wznowienia skarżąca upatruje też w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy nadzoru niedostatecznie wyjaśniły tę kwestię i nie ułatwiły skarżącej zadania, gdyż nawet żądając sprecyzowania wniosku nie powołały treści przepisów stanowiących podstawę wznowienia. Obowiązkiem organów w takiej sytuacji było ustalenie pełnej treści żądania, w szczególności tego, czy obejmuje ono jedną, czy kilka podstaw wznowienia. Zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak ustalenia rzeczywistej treści żądania może skutkować niewłaściwym rozstrzygnięciem sprawy. Przede wszystkim zaś ocena wystąpienia podstaw wznowienia została dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, co musiało skutkować uchyleniem nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również kontrolowanych przez Sąd I instancji postanowień o odmowie wznowienia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może orzec wyłącznie Sąd I instancji, w trybie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.