II SA/Lu 917/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy N. D. znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce [...] ob. [...], w miejscowości R., gm. N. D.. pow. [...]i, woj. [...]". W uzasadnieniu decyzji organ administracji przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia, na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy N. D. znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce [...] ob. [...], w miejscowości R., gm. N. D.. pow. [...], woj. l[...]". W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a., podkreślając konieczność łącznego wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem organizacji społecznej. W myśl przywołanej regulacji (art. 31 § 1 k.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub/i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż nie budzi w sprawie wątpliwości, że cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają wystąpienie ze stosownym wnioskiem, natomiast brak jest uprawdopodobnienia występowania po stronie organizacji społecznej interesu społecznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazanym wyżej postanowieniem Stowarzyszenie, zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z: 1/ art. 271 § 1 k.k. poprzez poświadczenie nieprawdy w postanowieniu, jakoby to organizacja nie wykazała istnienia interesu społecznego, pomimo że bardzo precyzyjnie wskazała na przesłanki jego wystąpienia albowiem doszło do działań naruszających istotę funkcjonowania państwa polskiego, jeżeli Wójt Gminy N. rozpatruje wniosek inwestora w sposób nieprzewidziany przez naród (ustawodawcę); 2/ art. 231 § 1 k.k. poprzez świadome i celowe działanie członków SKO przeciwko ustawodawcy z uwagi na to, że mając pełną świadomość, że wniosek organizacji jest zasadny uznali, iż działanie Wójta niemające oparcia w obowiązującym systemie prawnym, a na dodatek wykluczające osoby mające interes prawny oraz stowarzyszenia jest prawidłowe albowiem liczy się interes inwestora, co może u mieszkańców rodzić uzasadnione podejrzenie, iż możliwa w organie jest korupcja albowiem trudno podejrzewać, iż 3 członów organu nie posiada podstawowej wiedzy w zakresie stosowania i logicznego interpretowania przepisów prawa; 3/ art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organizacja nie wykazała istnienie interesu społecznego, ponieważ nie można tego potwierdzać wskazując na konkretne naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, lecz winno to być uczynione w inny sposób nieznany i niewskazany w postanowieniu. Ponadto, we wniosku zarzucono naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 61a k.p.a. w zw. z: 1/ art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zastosowanie procedury pozaprawnej wykluczającej z udziału społeczeństwo bez możliwości kwestionowania dokumentacji inwestora jest dopuszczalne w sytuacji, w której istnieje zakaz formułowania treści o charakterze merytorycznym w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnej, co potwierdza NSA II OSK 1813/16 w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r., podzielając pogląd Stowarzyszenia, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa; 2/ art. 6, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez stworzenie procederu, którego ustawodawca nie przewidział, a na dodatek naruszającego zaufanie społeczne albowiem wypowiadanie treści o charakterze merytorycznym poza postępowaniem administracyjnym jest niedopuszczalne w demokratycznym kraju; 3/ § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich przywołanie w postanowieniu w sytuacji, w której nie mogą one stanowić podstawy prawnej albowiem zawierają jeszcze litery; 4/ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania (z ostrożności procesowej albowiem nie można naruszyć przepisów k.p.a. w sprawie niemającej charakteru administracyjnej). W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytoczono fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, wskazujących na konieczność uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia istnienia interesu społecznego w złożeniu przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania. Stowarzyszenie nadto wywodzi, iż istnieje interes społeczny obligujący organ do wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia sprzecznego z wolą ustawodawcy, zaś działanie organu podważa zaufanie do organu państwa polskiego, bowiem inne samorządowe kolegia odwoławcze, rozpatrujące identyczne wnioski, wszczęły z urzędu postępowania. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1/ wszczęcia postępowania, 2/ dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 cytowanego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdaniem organu administracji nie jest kwestionowanym w sprawie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej następuje z urzędu jedynie w przypadku spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.. tj.: jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji żądającej wszczęcia postępowania z urzędu oraz przemawia za tym interes społeczny. Oba powołane warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie, zaś ocena ich spełnienia należy do organu administracji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, iż to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania zaistnienia powyższych przesłanek w konkretnej sprawie administracyjnej. Niespełnienie chociażby jednego z wymienionych warunków powoduje, że organ odmawia organizacji społecznej udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r" sygn. akt II OSK 2161/10, LEX nr 1109379) względnie odmawia wszczęcia danego postępowania administracyjnego, przy czym w tym ostatnim przypadku nie ma potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do postępowania. Natomiast wszczęcie postępowania zasygnalizowanego przez organizację z urzędu na podstawie powołanego przepisu jest równoznaczne z dopuszczeniem organizacji do takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2028/15, LEX nr 2286059). Co istotne, na opisanym etapie postępowania organ nie analizuje merytorycznych przesłanek uzasadniających prowadzenie danego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ administracji wskazał, iż bez wątpienia Stowarzyszenie wykazało zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach sprawy (załącznik do wniosku z dnia [...] lipca 2018 r.) statutu Stowarzyszenia z dnia [...] września 2009 r. wynika, że jego celem jest między innymi, ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym np.: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne (§ 7 pkt 1 w/w statutu). Wskazane w statucie cele mieszczą się w zakresie przedmiotowego postępowania. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie nie sprostało obowiązkowi wykazania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce [...] ob. [...], w miejscowości R., gm. N. D.. Tym samym więc organizacja społeczna niejako żąda wszczęcia danego postępowania w celu ochrony interesów konkretnej społeczności, to jest osób zamieszkujących w pobliżu planowanej inwestycji, na przykład mieszkańców miejscowości R.. Stowarzyszenie zaś w żadnym ze swoich wystąpień nie powołuje się na intencje tejże społeczności, skupiając się na przywoływaniu rozstrzygnięć sądów i organów administracji dotyczących innych spraw administracyjnych oraz wskazując na wiedzę o wydaniu wskazanego postanowienia oraz jego potencjalną niezgodność z prawem. Zdaniem Kolegium interes społeczny nie wynika z faktu posiadania przez Stowarzyszenie statusu organizacji społecznej w innych, podobnych nawet postępowaniach, tym bardziej, iż każde z tych postępowań dotyczy odrębnej sprawy administracyjnej o odmiennie ukształtowanym stanie faktycznym. Zdaniem organu administracji nie jest do przyjęcia argumentacja, zgodnie z którą li tylko żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia, wedle wnioskodawcy, rażąco naruszającego prawo, stanowi samo w sobie o interesie społecznym. Powyższe prowadziłoby bowiem do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że postanowienie, które miałoby być skontrolowane w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15). Jednocześnie, przy ustalaniu kwestii spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, także i z tego względu, iż dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08 oraz wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10). Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK. 843/07). W ocenie organu administracji przyjęcie tak szerokiego rozumienia pojęcia interesu społecznego prowadziłaby do automatyzmu we wszczynaniu postępowań na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] we wszystkich sprawach związanych z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowych. Zdaniem Kolegium powyższe pozostaje w sprzeczności z celem regulacji kodeksowej dotyczącej wszczynania z urzędu postępowań na wniosek organizacji społecznej. Skargę na powyższe postanowienie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organizacja nie wykazała istnienia interesu społecznego bez wskazania, w jaki sposób można go wykazać, jeżeli uprawdopodobnienie wady rażącego naruszenia prawa nie jest taką przesłanką. Ponadto uznanie, iż wykluczenie przez Wójta właścicieli sąsiednich nieruchomości, społeczeństwa oraz organizacji społecznych w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi naruszenia interesu społecznego; 2/ art. 12 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie działania organizacji społecznej na rzecz społeczeństwa oraz państwa albowiem zdaniem kolegium stosowanie procedury poza konstytucyjnej i tym samym poza administracyjnej jest dopuszczalne w demokratycznym kraju, w którym rzekomo organ może wyłączyć społeczeństwo, organizacje społeczne. Postanowieniu zarzucono również naruszenie interesu społecznego z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 61 a k.p.a. w związku z: 1/ art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zastosowanie procedury poza prawnej wykluczającej z udziału społeczeństwo bez możliwości kwestionowania dokumentacji inwestora jest dopuszczalne w sytuacji, w której istnieje zakaz formułowania treści o charakterze merytorycznym w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnej, co potwierdza NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1813/16 z dnia 22 czerwca 2018 r. podzielając pogląd stowarzyszenia, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa; 2/ art. 6, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez stworzenie procederu, którego ustawodawca nie przewidział, a na dodatek naruszającego zaufania społeczne albowiem wypowiadanie treści o charakterze merytorycznym poza postępowaniem administracyjnym jest niedopuszczalne w demokratycznym kraju; 3/ § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich przywołanie w postanowieniu w sytuacji, w której nie mogą one stanowić podstawy prawnej albowiem zawierają jeszcze litery; 4/ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania (z ostrożności procesowej albowiem nie można naruszyć przepisów k.p.a. w sprawie niemającej charakteru administracyjnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organizacja nie tylko uprawdopodobniła, iż posiada kwalifikacje, lecz potwierdziła zasadność wniosku albowiem NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1813/16 z dnia 22 czerwca 2018 r. podzielił pogląd stowarzyszenia w identycznej sprawie. W świetle powyższego organizacja udowodniła istnienie interesu społecznego albowiem Wójt Gminy N. przeprowadził w istotce postępowanie o charakterze merytorycznym nie wszczynając go i tym samym pozbawiając właściciel sąsiednich nieruchomości, społeczeństwa oraz organizacji społecznych możliwości polemiki z organem oraz inwestorem w jednej z najważniejszych kwestii powiązanej z Konwencją z Aarhus. Podobny pogląd podziela SKO z R., które działając w interesie państwa prawomocnie na wniosek organizacji stwierdziło nieważność podobnego postanowienia (załączonego do skargi). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy N. D. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest ma wykładnia określenia "w sprawie dotyczącej innej osoby". Wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia w trybie nieważnościowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy N. D. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a., stwierdzić należy - przepis może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu powyższego przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. Wyjaśnić należy, że Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. nie powołało się na interes podmiotów, które mogłyby być stroną w postępowaniu objętym wnioskiem. W konsekwencji zasadnie organ administracji uznał, że znaczenie dla oceny dopuszczalność wniosku w trybie art. 31 k.p.a. ma wykazanie przez Stowarzyszenie, że działa w sprawie innej osoby. Dane tej osoby muszą być skonkretyzowane. Tymczasem we wniosku stowarzyszenie takiego wskazanie nie dokonało (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1126/16). Niezasadne są zarzuty wskazane w skardze dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ponieważ przepisy te nie były podstawą wydanego postanowienia. Organ administracji wydał formalne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku stowarzyszenia, nie badając prawidłowości zastosowania przez Wójta Gminy N. przepisów powyżej wskazanego rozporządzenia w decyzji środowiskowej. Przytoczony przez Stowarzyszenie wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1813/16 nie jest "sprawą identyczną", jak wskazano w skardze. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był brak rozważenia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz nieprawidłowa forma załatwienia sprawy. Wydając zaskarżone postanowienie organ administracji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz prawidłowego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.