II SA/Ol 120/19

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 grudnia 2018 roku nr PN.4131.474.2018 w przedmiocie rocznego programu współpracy Gminy Morąg z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2019 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Morąg kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 grudnia 2018 r., nr PN.4131.474.2018, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność § 3 ust. 1 uchwały Nr XLVII/735/18 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Morąg z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2019 r. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska w Morągu w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustaliła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Wojewody z zapisu tego wynika, że Rada Miejska przy podejmowaniu rzeczonej uchwały zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Dlatego określając termin jej wejścia w życie uczyniono to w sposób uregulowany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523), czyli po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie organu nadzoru zapis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, ponieważ nie mieści się w żadnej ze wskazanych w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kategorii, w zakresie których organy gminy mogą, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, wydawać akty prawa miejscowego. Gminie przysługuje zaś prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko i wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zapisy zaskarżonej uchwały nie mają w ocenie Wojewody charakteru normatywnego. Tymczasem za prawo miejscowe mogą być uznane tylko przepisy mające charakter norm prawnych. Zapisy zaskarżonej uchwały zaś charakteryzują się brakiem cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie mają one cech wymaganych do uznania za normy prawne. Regulują one bowiem funkcjonowanie współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi, określając cele główne i szczegółowe programu, zasady współpracy, zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne, okres realizacji programu, sposób realizacji programu, wysokość środków planowanych na realizację programu, sposób oceny realizacji programu, informacje o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Jest to zatem w ocenie organu nadzoru akt kierownictwa wewnętrznego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Morąg, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące, a tym samym nie jest aktem prawa miejscowego, podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne. Skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaprezentowane w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., II SA/Ol 78/18 wydanym w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Morągu w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Morąg z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2018. W wyroku tym Sąd stwierdził, że uchwała w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem prawa miejscowego, gdyż postanowienia tego rodzaju uchwały zawierają przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie organu nadzoru zapis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Według zaś art. 5 ust. 5 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Tak więc już ten przepis stwierdza, że przyjęty Program jest aktem prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że za akt powszechnie obowiązujący należy uznać akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, czyli musi określać adresatów przez wskazanie ich cech. Zaznaczyć przy tym trzeba, że akty prawa miejscowego nie muszą dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej, wystarczy aby określone w nim prawa lub obowiązki odnosiły się do oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej, kształtując sytuację prawną pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego wystraczającym jest więc to, że będzie ona kształtowała w sposób bezpośredni prawa i obowiązki określonej kategorii podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r. I OSK 1497/11, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie jest adresowana do nieograniczonego kręgu podmiotów. Określa ona bowiem sposób konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich, którzy spełniają określone ustawą kryteria. Przy czym sam fakt, że uchwała jest skierowana do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia jej cech generalności. Dla oceny charakteru aktu prawa miejscowego istotne jest to, czy posiada on cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Sąd podziela natomiast ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego wystarczającym jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, aby stanowiła ona akt prawa miejscowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 131/13 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 142/16 oraz z dnia 20 marca 2018 r., II SA/Ol 78/18, dostępne w CBOSA). Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała niewątpliwie zawiera tego rodzaju normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Taki charakter norm zawiera na przykład § 7 ust. 2 Programu (stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały). Zgodnie z tym przepisem Organizacje Pozarządowe uzyskujące wsparcie samorządu zobowiązane są do promowania Gminy Morąg, w szczególności w czasie działań związanych z realizacją zleconego jej zadania np. poprzez umieszczenie herbu Morąga i/lub informacji "Zadanie zrealizowano przy współudziale finansowym Gminy Morąg". Podobnie tego typu normy zawarte są w § 4 ust. 1 Programu, zgodnie z którym współpraca dotyczy podmiotów prowadzących swoją działalność na terenie Gminy i na rzecz jej mieszkańców. Skoro zatem uchwała dotycząca rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to, stanowiąc akt prawa miejscowego, podlegała obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym na zasadzie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak również stosownej regulacji dotyczącej jego wejścia w życie. Całkowicie niezasadne jest zatem stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i jako taka nie mogła być opublikowania Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta zgodnie z prawem. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Warto zauważyć, że organ nadzoru wielokrotnie prezentował stanowisko, że uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, są aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił w pkt I sentencji wyroku zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).