II OW 196/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 19 października 2018 r. Starosta [...] zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] poprzez wskazanie ww. Dyrektora Zarządu Zlewni jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji do wód Kanału [...] w ramach rozbudowy drogi nr [...], na odcinku przejścia przez m. [...] (odcinek III od km [...]). W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2018 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] o zmianę ww. decyzji wydanej przez Starostę [...]. Podanie to zostało przekazane pismem z dnia [...] września 2018 r. Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...], który pismem z dnia [...] września 2018 r. przekazał je Staroście [...] jako organowi właściwemu. Organ kierując powyższy wniosek do Starosty wskazał, że organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne powinien rozpatrzeć również wniosek o jego zmianę, albowiem taką regułę kształtującą właściwość rzeczową przewiduje art. 155 k.p.a. Organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OW 27/17, w którym Sąd wskazał, że organ właściwy do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w razie zmiany przepisów o właściwości, powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych. Starosta [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], stwierdzając, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) nie regulują w sposób szczegółowy trybu zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji, co do zasady, powinien być przedmiotem rozpatrzenia przez organ, który wydał pozwolenie, z tym, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne starostowie i marszałkowie województw utracili właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Art. 397 ust. 1 ustawy wprowadził zasadę, że organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych, do których należą również pozwolenia wodnoprawne, są właściwe organy Wód Polskich. Szczegółowej oceny w zakresie właściwości organu dokonać aktualnie zatem należy mając na uwadze przepisy art. 397 ustawy - Prawo wodne, a także uwzględniając, że sprawy w zakresie pozwoleń prowadzone przed dniem 1 stycznia 2018 r. przez starostę znajdują się obecnie w kompetencji właściwego miejscowo dyrektora zarządu zlewni. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] stwierdził, że Starosta [...] pozostaje organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie okolicznościami niespornymi pozostaje, po pierwsze, to, że organ, który zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, tj. Starosta [...], zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania był organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego objętego żądaniem zmiany, po drugie, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, po trzecie, że wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zostało złożony po dniu 1 stycznia 2018 r., a zatem po wejściu w życie wskazanego wyżej aktu prawnego, po czwarte wreszcie, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne nie zawierają postanowień o charakterze lex specialis określających właściwość organu w sprawach zmiany ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wzgląd na powyższe, w szczególności na ten ostatni wniosek determinuje uznanie, że określenie organu właściwego do zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) powinno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej, z tym że – wbrew stanowisku Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – podstawą prawną takiego działania nie może pozostawać oparcie się wyłącznie na treści art. 155 k.p.a., przyjmującego, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Analizując treść ww. przepisu nie można poprzestać jedynie na językowej wykładni zwrotu " organ administracji publicznej, który ją wydał". Wykładnia art. 155 k.p.a. nie może bowiem sprowadzać się do odwołania wyłącznie do wąsko rozumianego kryterium podmiotowego, jeżeli posłużenie się nim pozostawać będzie w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej. Dokonując interpretacji przywołanego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym kompetencja organu, który wydał decyzję, do jej zmiany opiera się na założeniu, że w tego rodzaju sprawie charakter zgłaszanego przez stronę żądania jest zasadniczo tego rodzaju, iż wypowiedzieć się co do dalszego obowiązywania aktu powinien ten sam organ, który załatwił sprawę. Założenia tego nie można jednakże odczytywać w sposób sztywny, a zatem taki, który zakłada, że kompetencja do załatwienia wskazanej sprawy administracyjnej przynależy do organu, który załatwił sprawę co do istoty, niezależnie od wprowadzanych przez ustawodawcę zmian w zakresie właściwości rzeczowej w tego rodzaju sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje z tego względu, że charakter i zakres weryfikacji, której podlega decyzja objęta żądaniem jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. powinny prowadzić do przeniesienia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony na organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne, pozostaje Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] , a nie Starosta [...] (art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że analizowana kwestia w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu nie była ujmowana całkowicie jednolicie, co znajduje bezpośrednie potwierdzenie w powołanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni linii orzeczniczej, w której użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu "organ administracji publicznej, który ją wydał" (art. 155 k.p.a.) było nadawane w niektórych orzeczeniach sądowych ścisłe, językowe znaczenie. Taki kierunek wykładni powinien zostać jednakże zakwestionowany jako nieodpowiadający charakterowi prawnemu instytucji zmiany lub uchylenia decyzji (art. 154-155 k.p.a.), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II OW 214/18; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II OW 103/18; postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. II OW 113/17), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek w pełni aprobuje. Akceptację tego stanowiska należy uzupełnić wyjaśnieniem, że również w sprawach wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną merytoryczny charakter ponownego orzekania przez organ skutkuje tym, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów właściwym do wznowienia postępowania powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, zwrot "organ, który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji", którym posłużył się ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a. powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. II OW 101/15). Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] jako organ właściwy w sprawie.