III SA/Kr 777/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala W dniu 11 grudnia 2015 r. w K przy ul. O przeprowadzono kontrolę samochodu osobowego marki OPEL o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował M. S., który okazał do kontroli licencję nr [...] uprawniającą przedsiębiorcę A sp. z o.o. do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze gminy Z wydaną przez Wójta Gminy Z. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną pojazdu z której wynika, że kontrolowany samochód wyposażony i oznakowany był jako taksówka. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...]. Pismem z dnia 12 grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne przesłuchanie świadków wobec niepoinformowania strony o przeprowadzaniu tej czynności zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] 2016 r. nr [...], nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł za popełnienie naruszenia z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką bez wymaganej licencji. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie bądź ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona twierdzi, że decyzję należy uchylić, gdyż organ nie przychylił się do wniosków strony złożonych w toku postępowania, a ich przeprowadzenie było obowiązkiem organu. Strona uważa, że naruszono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący twierdzi, że brak pozostawienia organowi swobody w zakresie miarkowania sankcji karnej budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 marca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 26), art. 4 pkt. 22, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie K. Argumenty zgłoszone w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 11 grudnia 2015 r. kierowca M. S. zrealizował w imieniu przedsiębiorcy A sp. z o.o. kurs z ul. S na ul. O w K, przewożąc pasażerów - pracownika Urzędu Kontroli Skarbowej i funkcjonariusza Policji. Stronie udzielono licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką – pojazdem o nr rej. [...] w obszarze gminy Z. Przedmiotowa licencja nie obejmowała natomiast uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie K. Jako dowód wykonywanego przez stronę transportu drogowego taksówką na obszarze miasta K kontrolujący załączyli do zebranego materiału dowodowego dokumentację fotograficzną oraz sporządzili protokół z oględzin smartfona używanego w pojeździe. Kontrolujący ustalili, że kontrolowany pojazd wyglądał jak taksówka, a na jego dachu zamontowana była lampa z napisem "TAXI". Nadto w pojeździe znajdował się smartfon z zainstalowaną aplikacją pełniącą funkcję taksometru i terminala, na który kierowca otrzymywał zlecenia. Kierowca okazał do kontroli umowę zlecenia zawartą ze skarżącą spółką, w której zobowiązał się do wykonywania przewozów taxi na rzecz przedsiębiorcy A sp. z o.o. Potwierdzeniem powyższych ustaleń jest również treść zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że jest zatrudniony u przedsiębiorcy A sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia. Realizacja zleceń odbywa się w ten sposób, że kierowca otrzymuje zlecenie za pośrednictwem aplikacji zainstalowanej w smartfonie. Na wyświetlaczu smartfona wyświetla się adres, pod który kierowca podjeżdża, zabiera pasażera i przewozi go z miejsca A do miejsca B. Świadek zeznał, że nie miał świadomości, że nie może wykonywać usług taksówkowych na terenie K (protokół z przesłuchania świadka - w aktach sprawy). Podczas kontroli przesłuchano również pasażerów, funkcjonariusza Policji J. B. oraz pracownika Urzędu Kontroli Skarbowej A. K. Z ich zeznań wynikało, że ok. godz. 22:40 dnia 11 grudnia 2015 r. wsiedli do pojazdu marki Opel nr rej. [...] i przejechali z ul. S na ul. O w K. Przejazd został zamówiony telefonicznie pod numerem [...] i nie była to usługa ochrony ani przewozu bagażu. Za wykonaną usługę pasażerowie uiścili kwotę 14 zł i otrzymali paragon fiskalny (protokół z przesłuchania świadków - w aktach sprawy). Analiza paragonu fiskalnego wydrukowanego z kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe wykazała, że kasa fiskalna zarejestrowana była na przedsiębiorcę A sp. z o.o. Bezspornie zatem wykonawcą przewozu z dnia kontroli była strona. Biorąc pod uwagę powyższe organ ponownie rozpoznając sprawę podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną tj. gmina, gminy sąsiadujące czy miasto stołeczne Warszawę. W drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, stosownie do art. 6 ust. 5 ww. ustawy. Z brzmienia tego artykułu wynika jednak, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z analizowanego przepisu należy więc wyprowadzić wniosek, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy wskazano, że licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar gminy Z. W oparciu jednak o przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w drodze wyjątku, powyższa licencja przyznawała stronie możliwość wykonywania transportu miedzy innymi do K. Prawidłowa interpretacja przepisu ustawy w tym konkretnym przypadku kształtowałaby się zatem następująco. W pierwszej sytuacji wyjątek polegałby na wykonywaniu przez stronę przewozu rozpoczętego w Z, a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z danego miasta do Z. W drugiej sytuacji wyjątek polegałby na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się na terenie K, przy czym przewoźnik w chwili jego przyjęcia znajdowałby się na terenie Gminy Z, jeśli nie zaszłaby sytuacja opisana wyżej. Powyższe nie znajduje jednak zastosowania do sytuacji z dnia 11 grudnia 2015r. Wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 ww. ustawy mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 319/09 przyznał, że analizując treść art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca nie wyklucza, by w pewnych sytuacjach osoba posiadająca licencję na określony obszar wykonywała usługi przewozowe poza jego granicami. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że miejsce, w którym przewoźnik rozpoczyna przewóz, ma ogromne znaczenie z punktu widzenia realizacji udzielonego mu uprawnienia. W sytuacji, gdy przewóz drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 250/09 organ odwoławczy wskazuje, że pojęcie "wymagana licencja" obejmuje zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Niezgodność jednego z tych elementów z wykonywanym transportem drogowym taksówką stanowi naruszenie obowiązku posiadania wymaganej licencji. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów przez skarżącą spółkę. Ponadto postępowanie w I instancji zdaniem organu odwoławczego zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ wskazał jednocześnie, że to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10). Należy także wskazać, że protokół kontroli jako podstawowy dowód w sprawie, sporządzony przez organ kontrolny, ale przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wizji zdarzeń, jest w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. dokumentem urzędowym. Ustawodawca przyjął bowiem założenie, że wiarygodny materiał dowodowy, w tak uproszczonym postępowaniu, jakim jest kontrola drogowa pojazdu, można zgromadzić jedynie "na gorąco" w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych. To nakłada dużą odpowiedzialność na prowadzących postępowanie inspektorów transportu drogowego, by w trakcie dość krótkotrwałego, z reguły kilkudziesięciominutowego postępowania, ustalono wszelkie niezbędne okoliczności. Jednakowo duża odpowiedzialność ciąży również na kontrolowanym, by w sposób czynny uczestniczył w czynnościach kontrolnych i na bieżąco zgłaszał zastrzeżenia i uwagi, które następnie winny być wpisane do protokołu. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania decyzji w I instancji stanowiły wyniki kontroli zawarte w protokole. W przedmiotowej sprawie protokół kontroli został sporządzony w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie kontroli na drodze. Kierowca kontrolowanego pojazdu odmówił podpisania protokołu z kontroli. Obalenie ustaleń kontroli wymagałoby przeprowadzenia dowodu na poparcie twierdzeń strony. Organ stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawiera wskazania dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. Pełnomocnik strony wskazał jedynie na konieczność powtórnego przesłuchania świadków. Organ powołał się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 10 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2484/2008 oraz w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 401/2011. Przede wszystkim wskazano, że organ I instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz obowiązkach. Zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., a w szczególności art. 79 K.p.a. są nieuzasadnione. Postępowanie prowadzone podczas kontroli drogowej ma charakter specyficzny, określony w przepisach szczególnych dotyczących postępowania przed organami Inspekcji Transportu Drogowego – między innymi w art. 73 i 74 ustawy o transporcie drogowym. Możliwość przesłuchiwania świadków w trakcie kontroli wynika wprost z ww. art. 73 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zauważyć należy, że powyższe przepisy szczególne regulują materię postępowania zarówno w trakcie kontroli, jak i po jej zakończeniu, aż do efektu końcowego w postaci wydania decyzji o nałożeniu kar, w sposób nieco odmienny od K.p.a. Ustawodawca, nie rezygnując wszelako z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nie wyłączając całkowicie spod zakresu obowiązywania K.p.a. sfery postępowania przed organami inspekcji transportu drogowego, uznał więc, że czynności kontrolne w ramach kontroli drogowej są na tyle specyficzne, że wymagają odrębnego uregulowania. Czynności kontrolne i cała procedura postępowania musi mieć charakter uproszczony w warunkach, gdy zasadnicza część postępowania z założenia odbywa się na drodze, czy w jej okolicach (co już ogranicza np. udział w postępowaniu właściciela przedsiębiorstwa, jeśli jednocześnie nie jest kierującym pojazdem, czy pełnomocnika strony i wyklucza zastosowanie zasad określonych w art. 79 K.p.a.). Specyfika postępowania o uproszczonym charakterze, wynikająca z konkretnych regulacji prawnych, wymusza prostsze i szybsze działania z ograniczeniem formalizmu narzuconego przez K.p.a. do niezbędnego minimum. W przeciwnym wypadku skuteczność kontroli drogowych byłaby zerowa, a przewoźnicy dopuszczający się naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego całkowicie bezkarni. Niemniej z samej istoty kontroli drogowej wynika, że kontroli drogowej zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podlegają kierowcy prowadzący pojazdy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy. W jej trakcie kierowca jest jedynym przedstawicielem strony. Natomiast czynny udział strona uzyskuje na skutek wszczętego postępowania na podstawie naruszeń wykrytych podczas przeprowadzonej kontroli drogowej. Wówczas strona ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawo zgłaszania żądań. Na kanwie powyższych rozważań organ odwoławczy nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodu z ponownego przesłuchania świadków. Zeznania kierowcy M. S., funkcjonariusza Policji J. B. i pracownika Urzędu Kontroli Skarbowej A. K. złożone w dniu 11 grudnia 2015 r. są dla organu na tyle wystarczające i jednoznaczne, że nie wymagają dodatkowego uzupełnienia. W omawianym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie zarzucających organowi I instancji naruszenie przepisów prawa. Okolicznością, na którą strona miała wpływ, była znajomość obowiązujących na dzień kontroli przepisów w zakresie ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie argumentacji strony dotyczącej wysokości nałożonej kary organ odwoławczy wyjaśnił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego, nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a decyzja wydawana na podstawie tejże ustawy ma charakter związany. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych, czy rodzaju prowadzonej działalności przez Spółkę. Strona natomiast, gdy znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z odrębnym wnioskiem o udzielenie jej ulgi w spłacie należności publicznoprawnej poprzez jej umorzenie w całości lub w części lub rozłożenie jej na raty. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A sp. z o.o. w K zaskarżając ją w całości w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji; - art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz 8 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego; - art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; - art. 81 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką określone są w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosowanie do art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z kolei art. 87 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym stwierdza, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stwierdza, że za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji nakłada się karę w kwocie 8.000 zł. Bezspornym w sprawie jest, że w dniu 11 grudnia 2015 r. w K przy ulicy O dokonano kontroli samochodu osobowego marki OPEL o nr rej. [...] prowadzonym przez M. S., który okazał do kontroli licencję nr [...] uprawniającą przedsiębiorcę A sp. z o.o. do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze gminy Z wydaną przez Wójta Gminy Z. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną pojazdu z której wynika, że kontrolowany samochód wyposażony i oznakowany był jako taksówka. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...]. Licencja ta, wydana przez Wójta Gminy Z na rzecz skarżącej, uprawnia do wykonywania przewozu osób taksówką o ww. numerze rejestracyjnym na terenie gminy Z. Niesporne jest także, że kierowca wykonał w dniu kontroli kurs w K na trasie z ul. S na ul. O w K. K nie leży w na terenie gminy Z, co oznacza, że sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Skarżąca Spółka nie kwestionuje także ustalenia dokonanego przez organ w toku postępowania, że Prezydent Miasta K nie udzielił jej żadnego uprawnienia przewozowego, w tym także na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta i gminy K. Dopuszczenie w ust. 5 art. 6 ustawy o transporcie drogowym wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar poza obszar oznacza tyle, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykonanie przewozu poza obszarem gminy określonym w licencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 272/14). Nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej rozpoczął się w K i w K został zakończony. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 1.1 do ustawy o transporcie drogowym. Posiadana i okazana licencja nie uprawnia do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy Z i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. W sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, bo jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki bez wymaganej licencji, czyli naruszone zostały obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W skardze zarzuty skarżącej Spółki sprowadzają się w istocie do naruszeń przepisów postępowania związanych z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Główny zarzut dotyczy nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka - kierowcy taksówki w obecności skarżącej Spółki, co spowodowało brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustalenia stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonania ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej Spółce odniesienia się do okoliczności sprawy. Wskazać należy przede wszystkim na istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego oraz na relację między przepisem art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 ustawy o transporcie drogowym), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Protokół kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. Na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 156/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 687/11). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi III SA/Łd 356/14, że protokół kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu, a nadto nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag co do jego treści. Wskazać w tym miejscu należy, że nawet sama odmowa podpisania protokołu przez osobę kontrolowaną nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową. Żaden też przepis ustawy o transporcie drogowym ani K.p.a. nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 78 K.p.a. Także przeprowadzenie rozprawy podlega regułom wynikającym z art. 89 K.p.a. Sąd zauważa, że skarżąca Spółka wnioskując w odwołaniu z dnia 13 lutego 2016 r. o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być wystarczająca - a więc skuteczna - wobec przytoczonej wyżej treści art. 73 ustawy o transporcie drogowym i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Nie wskazała natomiast skarżąca Spółka w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia i wskazujące, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadka. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym, tj. nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania. Podkreślić należy, że istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego okoliczności, o których mowa w tym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Sama natomiast okoliczność dokonania przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli nie uzasadniała prowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadka ani przeprowadzania rozprawy. Takie przeprowadzenie postępowania nie doprowadziło - wbrew stanowisku skargi - do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem Sądu nie doszło w prowadzonym przez organy administracyjne postępowaniu do naruszeń przepisów postępowania dowodowego, stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom powyższego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, lecz rozpatruje ponownie sprawę administracyjną. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.