II OSK 896/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2314/18 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2018 r. znak DON.7101.347.2018.JSK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2314/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2018 r., znak DON.7301.347.2018.JSK, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikowi postępowania istotnych dla niego kwestii; II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez niezapoznanie się przez Sąd z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stan faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie skarżącego; III. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 K.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego; IV. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności; V. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; VI. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze; VII. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez tj. naruszenie art. 6 K.p.a. w postaci braku pouczenia skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej; VIII. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 1 K.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż skarżący nie dochował terminu 1 miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż błędnie uznano, że termin ten należało liczyć od chwili otrzymania przez skarżącego orzeczenia z dnia 24.08.2015 r., podczas gdy w rzeczywistości za początek biegu miesięcznego terminu należało przyjąć moment kiedy skarżący powziął informację o możliwości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; a nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. gdyż mimo tego, że w sprawie zachodzą przestanki do wznowienia postępowania gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, Sąd uznał, że brak jest podstaw do wznowienia sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. Ewentualnie zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi a tym samym poprzez uchylenie zaskarżanego skargą postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organem II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 3. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanym oraz kosztów postępowania administracyjnego; 4. Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a., wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przepis art. 148 § 1 K.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Złożenie podania o wznowienie po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98, ONSA 1999/2/53; wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt I SA 373/98). Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż skarżący nie dochował terminu 1 miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż błędnie uznano, że termin ten należało liczyć od chwili otrzymania przez skarżącego orzeczenia z dnia 24 sierpnia 2015 r., podczas gdy za początek biegu miesięcznego terminu należało przyjąć moment kiedy skarżący powziął informację o możliwości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Hipoteza art. 148 § 1 K.p.a. w omawianym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Teza skarżącego, według której, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od momentu kiedy skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, jest sprzeczna z normą zawartą w art. 148 § 1 K.p.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że brak jest podstaw do wznowienia sprawy, mimo tego, że w sprawie zachodzą przestanki do wznowienia postępowania gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Jest oczywiste, że zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania jest badane gdy postępowanie zostanie wznowione (art. 149 § 1 K.p.a.). Zakończenie czynności wstępnych postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) wyklucza badanie podstaw wznowienia, w tym także okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze. Sąd pierwszej instancji, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Wbrew twierdzeniom wyartykułowanym w opisie naruszenia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do zarzutów skargi. Uczynił to podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Niezależnie od tego odnotować należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie odniesiono się do sformułowanej w skardze tezy, według której, termin do złożenia wniosku należało liczyć od momentu, w którym skarżący powziął informację o możliwości wniesienia wniosku. Sąd pierwszej instancji przedstawił rozważania co do rozumienia określenia "dowiedzenia się o decyzji". Natomiast zauważając, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, pozostałe zarzuty skargi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, niewątpliwie odnosiła się także do pisma stanowiącego uzupełnienie skargi, skoro w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że skarga została uzupełniona pismem z dnia 27 września 2018 r. Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organy nie dopuściły się naruszenia art. 148 § 1 K.p.a., nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Podobnie należy ocenić zawarty w opisie naruszenia zwrot "nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Jest to kwestia merytoryczna, w odniesieniu do której nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucać skutecznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącego, brak podjęcia kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, niezapoznanie się przez Sąd z materiałem dowodowym, brak działań, które mają na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niewyjaśnienie szeregu okoliczności faktycznych i prawnych. Najpierw skonstatować można, że zarzut niezapoznania się przez Sąd z materiałem dowodowym jest, w świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bezzasadny. Nadto, został skonstruowany z powołaniem się na naruszenie art. 7 K.p.a., a więc wadliwie. Czym innym byłoby ewentualne stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował naruszenie procesowe organów w zakresie postepowania wyjaśniającego, z powołaniem się na art. 7 K.p.a., a czym innym jest sformułowanie o naruszeniu procesowym sądu administracyjnego w tej mierze. Konieczne jest w takim przypadku wskazanie określonego przepisu ustawy procesowej sądowoadministracyjnej, tj. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 K.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). Podobnie, organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego może być skutecznie podniesiony tylko co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Zarzuty kasacji zawarte w punktach II, III i V (w części dotyczącej ustaleń faktycznych) nie konkretyzują ani istotnych okoliczności faktycznych, które błędnie pominięto, ani dowodów, które powinny być, na okoliczności istotne, przeprowadzone. Takiej konkretyzacji nie ma także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego powodu zarzuty te nie mogą być skuteczne. Podkreślić zaś trzeba, że skarżący nie podważył ustalenia, według którego, o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, wskazanej we wniosku, tj. o zdjęciach lotniczych, dowiedział się w dniu 24 sierpnia 2015 r. a wniosek został złożony w dniu 4 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu - 10 maja 2018 r.). Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł zażalenie oraz pismo precyzujące zażalenie. W zażaleniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie dochował terminu na dokonanie czynności w postaci złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy skarżący spełnił wszystkie przesłanki, w tym także został zachowany termin. Z uzasadnienia postanowienia GINB z dnia 1 sierpnia 2018 r. wynika, że odniesiono się do tego zarzutu, stwierdzając, ze organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, że Podkarpacki WINB słusznie odmówił wznowienia postępowania. Wcześniej GINB przedstawił przebieg czynności procesowych oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazując, że wniosek został złożony wbrew przepisowi art. 148 K.p.a. Odnosząc się do kwestii związanych z zaistnieniem podstawy wznowienia, obszernie opisanych w zażaleniu i uzupełnieniu zażalenia, GINB stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione w niniejszej sprawie, w której zbadano spełnienie wymogów formalnych. Skutkiem niezachowania terminu było zaś wydanie postanowienia opartego na art. 149 § 3 K.p.a. Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 6-11 K.p.a. W skardze kasacyjnej opisano obowiązki organów wynikające z poszczególnych zasad ustrojowych procedury administracyjnej, ale nie skonkretyzowano, na czym polegało naruszenie tych zasad przez organy. Niezależnie od tego możliwe jest wskazanie, że wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności. Jak zaś wynika z poprzedzających rozważań, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niezrozumiałe jest powiązanie przez wnoszącego kasację dyspozycji art. 6 K.p.a. z obowiązkiem pouczenia skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Dodać można, że w myśl art. 140 § 3 P.p.s.a., jeżeli sąd doręcza odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego poucza ją o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. W niniejszej sprawie odpis wyroku doręczono skarżącemu do rąk pełnomocnika będącego radca prawnym. W podstawie kasacji powołano się na naruszenie art. 8 K.p.a. (bez sprecyzowania, czy chodzi o art. 8 § 1, czy o art. 8 § 2) poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikowi postępowania istotnych dla niego kwestii. Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu skonstatować trzeba najpierw, że w myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wykazał aby w jego sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, jakkolwiek zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a., nawet nie nawiązał do zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a. Obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14). Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Znaczenie ma treść pism kierowanych przez stronę do organu, a także przebieg wszelkich czynności procesowych podejmowanych przez stronę oraz organy administracji publicznej, a mających związek z przedmiotem postępowania. Skarżący podniósł w omawianej podstawie kasacji "brak wyjaśnienia uczestnikowi postępowania istotnych dla niego kwestii". Nie określił jednak, ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie istotne dla niego kwestie nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie sprecyzował również jakie negatywne skutki miały się wiązać z podniesionym brakiem wyjaśnienia. Podobnie, brak jest jakichkolwiek prób wykazania, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Kwestię tę podniesiono w uzasadnieniu kasacji, bez powołania się na konkretne okoliczności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.