I GSK 1214/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 36/19 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2017 rok oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 36/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. W. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2017 rok. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. D. W. (dalej jako: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Suwałkach wniosek w którym ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) do powierzchni: ONW strefa nizinna II – 1,04 ha na rok 2017. Sąd uznał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb W., gmina W., powiat suwalski dającej podstawę do ubiegania się o płatność. W ramach tak zakreślonego sporu Sąd uznał, że organ odwoławczy w sprawie oparł się ustalając stan faktyczny na: (1) wynikach kontroli administracyjnej oraz (2) wynikach kontroli na miejscu i zestawiając tak zgromadzony materiał dowodowy ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności na spornej działce w wielkości 0,94 ha. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin korelują z materiałem graficznym. Sąd uznał, że organ zasadnie odmówił przyznania płatności których domagał się skarżący i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I.na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem na niekorzyść skarżącego, pomimo przedłożenia przez skarżącego, do akt postępowania pomiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę bezpośrednio w terenie oraz pominięcie przez inspektorów terenowych w czasie oględzin działki, powierzchni objętej zgłoszonymi uprawami. 2. naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 8 i 77 i 88a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie na niekorzyść strony, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie powierzchni działek rolnych a także przyjęcie, że skarżący prowadzi uprawy nie na całości działki (granica północna i południowa) gdy w rzeczywistości w czasie wizyty inspektorów terenowych w terenie wyraźnie widoczne były granice upraw kończące się na granicach działki bez żadnych przerw. 3. naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że kontrola administracyjna i kontrola w terenie dały takie same wyniki co do powierzchni zadeklarowanych upraw w sytuacji, gdy kontrola administracyjna wykazała powierzchnię 0,98 ha a kontrola w terenie powierzchnię 0,94 ha. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego w postaci; 4. naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez ustalenie w czasie weryfikacji wniosku, powierzchni wymienionej we wniosku na podstawie komputerowego systemu informacji geograficznych, w tym obrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu tzw. systemu LPIS, który gwarantuje dokładność kartografii w skali 1 : 5000 oraz przeprowadzenia pomiaru 1 geodezyjnego przez inspektorów terenowych w oparciu o ortofotomapę bez (uwzględnienia wskazań w terenie, bezpośrednio na działce objętej pomiarem Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna i wszystkie stawiane w niej zarzuty, konstruowane zarówno na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia prawidłowości oceny Sądu I instancji co do ustaleń organów w zakresie rzeczywistej powierzchni działki deklarowanej do uzyskania płatności. Tożsamość stawianych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Równocześnie z uwagi na powtórzenie w skardze kasacyjnej zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji zasadnym jest nawiązanie do trafnej argumentacji WSA w tym zakresie. Jak trafnie wskazał sąd I instancji stosownie do § 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364) – dalej: "rozporządzenie ONW", płatność ONW, jest przyznawana do powierzchni działki rolnej "o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pomiar tych powierzchni dokonywany jest zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) - (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są (art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Przeprowadzane z kolei kontrole administracyjne wniosków płatności ONW, mają na celu stwierdzenie czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. powierzchni maksymalnej (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza – PEG) ( postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18). Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16). W niniejszej sprawie co słusznie uznał Sąd I instancji, organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Wskazał, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Organ dodatkowo zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS z prośbą o weryfikację powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla przedmiotowej działki. W odpowiedzi wpłynęła informacja o powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru, potwierdzająca wcześniejsze ustalenia. Organ przeprowadził oględziny działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin wynika, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej wynosi 0,94 ha Natomiast w odniesieniu do złożonego przez stronę postępowania administracyjnego pomiaru wykonanego przez geodetę na zlecenie samej strony organ zasadnie zauważył, że z analizy szkiców z pomiaru wynika, że ten pomiar został wykonany po granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Szkic z pomiaru wykonanego przez inspektorów terenowych został sporządzony na ortofotomapie, z której wynika, że rolnik nie użytkuje rolniczo działki aż do granic sąsiednich działek geodezyjnych. Na samej ortofotomapie widoczne są w sposób wyraźny granice pomiędzy uprawą deklarowaną a uprawami sąsiadów. Organ prawidłowo wskazał, że pomiar powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności został dokonany w terenie w trakcie oględzin i w następstwie naniesiony na ortofotomapę. Natomiast dołączona do akt sprawy mapa pomiaru upraw rolnych wykonana przez geodetę nie może zastąpić, czy też podważać podstawy ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.