I OSK 1618/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 77/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 77/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. K. S. wniosła o zwolnienie jej w całości z opłat za pobyt ojca C. R. w domu pomocy społecznej, powołując się we wniosku na art. 64 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", tj. z uwagi na ciążę i uzasadnione okoliczności jakimi są: sytuacja osobista i brak relacji łączących ją z biologicznym ojcem. Następnie powołała się także na przesłanki art. 64a u.p.s. argumentując, że pomimo iż nie posiada prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu jej ojca władzy rodzicielskiej, to jego wcześniejsze zachowanie jak najbardziej wpisuje się w art. 111 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeksu rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.r.o.", który stanowi podstawę do pozbawienia rodzica władzy rodzicielskiej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia Wójta Gminy T., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt C.R. w Domu Pomocy Społecznej w L. poprzez całkowite zwolnienie K. S. z obowiązku ponoszenia odpłatności ustalonej w tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") w wyniku rozpoznania odwołania K. S. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że przepis art. 64a u.p.s. nie może znaleźć zastosowania, gdyż skarżąca nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej. Nadto zdaniem Sądu, nawet przyjęcie odmiennego stanowiska tj. uznającego, że w przypadkach wyjątkowych w sytuacji braku prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w art. 64a u.p.s., istnieje możliwość oceny w oparciu o art. 64 u.p.s. więzi rodzinnych, nie oznacza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zdanie Kolegium, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z jej relacjami z ojcem są niewystarczające do zaistnienia przesłanki zwolnienia z ponoszenia opłat. Sąd uznał również, że ocena organów nie przekracza granic uznania administracyjnego, a organy administracyjne wzięły pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 64 pkt. 2 u.p.s., przez błędną wykładnię użytego w nim pojęcia "uzasadnionych okoliczności" i uznanie, iż sytuacja rodzinna i relacje łączące K. S. z C.R. nie uzasadniają zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w L., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia powinna prowadzić do wniosku, iż relacje rodzinne łączące K. S. z ojcem stanowią uzasadnione okoliczności do zwolnienia jej z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt C. R. w Domu Pomocy Społecznej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 64 i art. 107 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do zwolnienia K. S. z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt C. R. w Domu Pomocy Społecznej w L., podczas gdy prawidłowa ocena sytuacji rodzinnej K. S. i zaoferowanego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że takie podstawy istnieją; b) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie w trybie art. 64 u.p.s., w szczególności braku przesłuchania zawnioskowanych świadków oraz rozważenia sytuacji rodzinnej K. S. w aspekcie relacji z C. R., w szczególności w sytuacji, gdy stosunki rodzinne mogą wpływać na ocenę zasadności obciążenia zstępnego obowiązkiem ponoszenia kosztów pobytu wstępnych w DPS. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że zarzut błędnej wykładni art.64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię użytego w nim pojęcia "uzasadnionych okoliczności" i uznanie, iż sytuacja rodzinna i relacje łączące K.S. z C. R. nie uzasadniają zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej jest także sformułowany wadliwie. Wykładnia prawa jest procesem odczytania treści abstrakcyjnych norm prawnych. Tymczasem omawiany zarzut wprost odnosi się do konkretnej sytuacji indywidualnego adresata decyzji, tj. K. S. Opis naruszenia wskazuje zaś na to, że wnosząca kasację podjęła próbę podważenia procesu zastosowania prawa, tj. subsumpcji stanu faktycznego do norm stanowiących materialną podstawę rozstrzygania. Mimo tej wadliwości skonstatować jednak można, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 64 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem art.64 pkt 2 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Chociaż katalog wymienionych w art.64 przypadków nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" lub posłużenie się przesłanką wystąpienia "uzasadnionych okoliczności", to jednak zasadnie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że skarżącej takie uprawnienie nie przysługuje. W tym zakresie prawidłowo eksponowano zarówno wysokość ciążącego na niej zobowiązania, jak i to że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest obowiązkiem ustawowym zaś kolejność podmiotów zobowiązanych została określona w art. 61 ust. 1 u.p.s. Obowiązek zstępnych wyprzedza obowiązek gminy. Podkreślić również trzeba, że nikt nie kwestionował twierdzeń strony skarżącej o negatywnej postawie jej ojca, a także negatywnego wpływu na osobę skarżącą, a wręcz braku jakichkolwiek relacji rodzinnych i braku wykształcenia się więzi emocjonalnych z ojcem. Jednak zwrócić należy uwagę, że art. 64 pkt 2 ustawy odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, a nie relacji pomiędzy członkami rodzinnymi. Tego typu argumentacja jako pozaprawna pozostaje bez znaczenia dla możliwości zwolnienia wnioskodawcy od obowiązku wnoszenia ww. opłat (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 3509/18, wyrok WSA w Lublinie z 12 października 2017r., sygn.. akt II SA/Lu 611/17). Dodać należy, że nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej argumentacja wskazana w uzasadnieniu, a odwołująca się do naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 1346/04, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak już wskazano wyżej podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi art. 64 u.p.s. Stosownie do tego przepisu, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Powyższy przepis stanowi podstawę wykonywania przez właściwe organy kompetencji uznaniowej, której istota polega na tym, że organ administracji publicznej zachowuje w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa oraz cel upoważnienia ustawowego swobodę w zakresie wyboru sposobu zachowania kompetencyjnego, rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia lub wariantu następstw prawnych określonych w dyspozycji konkretyzowanej normy. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do poddania sytuacji podmiotu wnioskującego, w świetle przesłanek określonych w punktach 1-4 art. 64 ustawy o pomocy społecznej, jednak organ ten może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Muszą być to okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Okoliczności te powinny ponadto być związane z sytuacją rodzinną (pkt 1-3), osobistą (pkt 2 lub 4) lub majątkowo-dochodową (pkt 2 lub 3) osoby ubiegającej się o zwolnienie lub członka jej rodziny. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy (decyzja pozytywna albo decyzja negatywna) – zob. wyrok NSA z 19 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 4094/18. Użyte w art.64 pkt 2 u.p.s. sformułowanie "uzasadnione okoliczności" należy odnieść do sytuacji, które zostały za tą frazą przykładowo wymienione w tym przepisie tj. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne, inne zdarzenia losowe. Te inne okoliczności nie wymienione w art. 64 u.p.s. powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. Nie mieszczą się w tym zakresie okoliczności dotyczące relacji osobistych (negatywnych lub w ogóle ich braku) miedzy podmiotem zobowiązanym do wnoszenia opłat a osobą korzystającą z domu pomocy społecznej. Stosunki takie stanowią domenę prawa rodzinnego i opiekuńczego. Przy czym unormowania zawarte w ustawie o pomocy społecznej nie odwołują się wprost do instytucji obowiązku alimentacyjnego, ani na nim nie bazują, choć niewątpliwie krąg podmiotów zobowiązanych np. do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest zbieżny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte z kolei w art. 64 a ustawy o pomocy społecznej zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przewidziane w przypadku istnienia prawomocnego orzeczenia w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej, albo prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy, że w zakresie więzi rodzinnych rozstrzygające znaczenie ma wyłącznie prawomocny wyrok sądu powszechnego. Co więcej nawet ograniczenie władzy rodzicielskiej przez sąd powszechny nie niweluje więzi rodzinnych. Do oceny tych stosunków nie jest uprawniony organ administracyjny, czy też urzędnik działający w jego imieniu, a także sąd administracyjny. Dlatego też trudno przyjąć, że w tych okolicznościach organ powinien był prowadzić jakiekolwiek postępowanie dowodowe na okoliczność relacji jakie łączyły w dzieciństwie skarżącą z jej ojcem. Zatem w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowanego w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżąca zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art.8, art. 77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Również tak zrekonstruowany zarzut nie daje podstaw do jego uwzględnienia. Otóż zarzut naruszenia powyższych przepisów uzasadniony został w jego treści brakiem przesłuchania zawnioskowanych świadków, czy też rozważenia sytuacji rodzinnej skarżącej w aspekcie jej relacji z ojcem. Natomiast uzasadnienie to w żaden sposób nie zostało pogłębione dodatkową argumentacją w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, które de facto skupia się na zarzucie naruszenia prawa materialnego i przesłanek z niego wynikających. Przy czym, jak wskazano wyżej okoliczności te nie miały wpływu na zapadłe orzeczenie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną