VIII SA/Wa 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ch. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w [...] (dalej także jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr III/22/17 z 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 115, § 135, § 146 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908 – dalej: ZTP) w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w niżej wymienionych przepisach uchwały uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej (u.c.p.g.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2013r. poz. 21), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. z dnia 19.04.2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) o ochronie zwierząt w szczególności: - w § 2 ust. 7 załącznika do uchwały wprowadzono zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – na terenie nieruchomości prywatnych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c; - w § 2 ust. 8 załącznika do uchwały wprowadzono zezwolenie na przeprowadzenie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego - zawiera modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c; - w § 3 załącznika do uchwały wprowadzono zakazy mycia pojazdów mechanicznych i dokonywania napraw pojazdów mechanicznych i samochodowych w miejscach służących do użytku publicznego oraz w pobliżu otwartych zbiorników oraz zakazu prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w obrębie stref bezpośrednich z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; - w § 4 załącznika do uchwały wprowadzono na właścicieli nieruchomości na terenie, których znajdują się place zabaw dla dzieci obowiązek utrzymywania urządzeń do zabaw w należytym stanie technicznym i sanitarnym z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; - w § 9 załącznika do uchwały wprowadzono ograniczenia w zakresie kompostowania odpadów ulegających biodegradacji powstających na terenie nieruchomości z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; - w § 21 ust. 1 załącznika do uchwały wprowadzono odpowiedzialność za zachowanie zwierząt z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.; - w § 22 lit. a nałożono na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, a w odniesieniu do psów: wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec oraz systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2019 r. Prokurator uzupełnił zarzuty skargi wskazując, iż zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez : 1) nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje właściciel nieruchomości na zasadach dobrowolności; 2) zobowiązanie w § 2 ust. 3 właścicieli nieruchomości do systematycznego usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości a także z przyległych do nieruchomości chodników i ciągów pieszych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. VIII SA/Wa 67/18); 3) nałożenie w § 2 ust. 6 regulaminu obowiązku zapewniania odpowiedniej liczby koszy na śmiecie przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się obiekty publiczne; 4) określenie w tytule rozdziału 3 regulaminu rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, podczas gdy powyższa regulacja winna dotyczyć pojemników, a nie urządzeń; 5) wskazanie w § 5 ust. 1 regulaminu, że gromadzenie odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki; 6) nałożenie w § 8 ust. 7 regulaminu obowiązku zapewniania dostatecznej liczby pojemników bądź kontenerów do gromadzenia odpadów, a także toalet przenośnych przez właścicieli terenów na których organizowane są imprezy masowe; 7) określenie w § 11 ust. 3 regulaminu dopuszczenia zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi (wyrok WSA w Olsztynie z 17 września 2013 r. , sygn. II SA/Ol 368/13); 8) powtórzenie w § 16 regulaminu obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbieranie nieczystości ciekłych, zawartego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.; 9) sformułowanie w § 16 regulaminu obowiązku okazania osobom upoważnionym przez wójta aktualnej umowy i dokumentacji potwierdzającej realizacje usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych; 10) wskazanie w § 21 ust. 1 regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniając ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego i ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, czym w znacznym zakresie powtórzono delegację ustawową oraz wkroczono w materię regulowaną przez art. 431 k.c. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r. II SA/Bd 111/18); 11) określenie w § 22 lit b regulaminu, że zwalnianie przez właściciela posesji psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji gdy jest ona ogrodzona i oznaczona stosownym ostrzeżeniem. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16). Uregulowanie to narusza także zasadę proporcjonalności zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi z uwagi na swą wielkość i cechy jakiekolwiek zagrożenie; 12) stwierdzenie w § 23 ust. 3 lit a, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. VIII SA/Wa 214/17); 13) ustalenie w § 23 ust. 1-3 zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach wyłącznych z produkcji rolniczej wraz z nieprecyzyjnym uregulowaniem dotyczącym odstępstwa od ustalonego zakazu; 14) określenie w § 23 ust. 4 lit. a-e warunków dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń, warunków utrzymywania pszczół w ulach. Dodatkowo skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. Przepis § 27 ust. 2 i 3 zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazuje na częstotliwość jego przeprowadzenia, a nie termin o którym w przyszłości ma dopiero zadecydować Wójt Gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jak wskazano w skardze jedynie w części tj. w zakresie § 2 ust. 7, § 2 ust. 8, § 3, § 4, § 9, § 21 ust. 1, § 22 lit. a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, iż skarżący nie konkretyzuje naruszenia przepisów ustawy o odpadach, jak też ustawy o ochronie zwierząt, a zatem zarzuty te są niezasadne. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach zarzuty sformułowane w odniesieniu do § 3, § 4 i § 9 załącznika do uchwały są bardzo ogólne, bowiem przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. składa się z 8 punktów, w których są regulacje zapisane pod jednostkami redakcyjnymi jako litera. Skarżący nie formułuje precyzyjne, który przepis naruszono określoną regulacją zawartą w załączniku do uchwały Rady, co czyni zarzut ogólnym i nieprecyzyjnym, a wobec tego nienależycie uzasadnionym. Zdaniem organu pozostałe zarzucane naruszenia są nieistotne, a zatem nie skutkują zasadnością wniosku o stwierdzenie nieważności tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się ze skarżącym, iż obowiązki określone w § 2 ust. 7, § 3, § 4, § 9, § 21 ust. 1, § 22 lit. a zostały nałożone z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmującej uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazanie warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości wykonywania drobnych napraw technicznych pojazdów (np. wymiany kół, czy świec zapłonowych) poza warsztatami samochodowymi. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Wprowadzenie w § 3 zakazu mycia pojazdów mechanicznych i dokonywania napraw pojazdów mechanicznych i samochodowych w miejscach służących do użytku publicznego oraz w pobliżu otwartych zbiorników oraz zakazu prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w obrębie stref bezpośrednich zostało podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który to przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów. Sąd zauważa, iż wprowadzenie przez Radę w § 9 regulaminu ograniczeń w zakresie kompostowania odpadów ulegających biodegradacji w sposób nie powodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców, zanieczyszczania terenu oraz wód powierzchniowych i podziemnych jest nieprecyzyjne i wkracza w materię stosunków sąsiedzkich, uregulowanych w akcie prawnym wyższego rzędu (art. 144 kc), co powoduje, iż takie unormowanie zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają także obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku, według których zostali oni zobowiązani do udokumentowania korzystania z usług w zakresie (...) opróżniania zbiorników bezodpływowych, co z kolei wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Słusznie wywiódł Prokurator uwagi dotyczące materii uregulowanej w § 21-23 regulaminu. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (tak wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Bd 870/17). Regulacje zawarte w tym zakresie w zaskarżonym regulaminie w znacznym zakresie powtarzają delegację ustawową oraz wkraczają w materię uregulowaną w art. 431 k.c. Trafnie zatem zauważył skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16). Uregulowanie § 22 lit. b regulaminu narusza także zasadę proporcjonalności zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi z uwagi na swą wielkość i cechy jakiekolwiek zagrożenie. Z kolei w § 23 ust. 1-4 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, czy warunków utrzymywania pszczół w ulach. Sposób sformułowania ww. warunków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia, czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia 30 marca 2016 r., nr III/22/17 narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.