II SA/Kr 234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. M.W. wnioskiem z dnia 6 października 2016 r. zwróciła się do Burmistrza R. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udostępnienie rozstrzygnięć Burmistrza Miasta R. w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. , obejmującego granice administracyjne gminy R. (miasto R. oraz sołectwa [....] [....] [....] ) podjętych na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 19 października 2016 r. organ poinformował wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrz R. decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. nr [....] działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., zwaną dalej u.d.i.p.) w związku z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135, ze zm.), w związku z art. 104 § 1 oraz art. 107 k.p.a. odmówił M.W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie "Zestawienie wniosków złożonych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. " - zawierającym wnioskowane rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie zatytułowanej "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek", w wierszach nr nr [....] [....] [....] kolumny zatytułowanej "Treść wniosku", w wierszach nr nr [....] [....] [....] [....] [....] [....] [....] [....] kolumny zatytułowanej "Rozstrzygnięcia wójta w sprawie rozpatrzenia wniosku" oraz w wierszach nr 2, 68,101,131,140,161,162,181,193,194,208, 217, 218, 252, 256, 263, 273, 274, 286, 295, 302, 318, 324, 326, 329, 357, 366 kolumny zatytułowanej "Uwagi". Wydając decyzję organ stwierdził, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych dokumentem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej w takim zakresie. Organ podkreślił, że takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczono miedzy innymi treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 29/12 gdzie Sąd wskazał, że ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Dane osobowe osoby fizycznej zdefiniowane zostały w art. 6 ustawy z 29 sierpnia 2007r, o ochronie danych osobowych i obejmują wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Identyfikacja osoby, zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, może nastąpić nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Konkludując organ stwierdził, że w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości da się w prosty sposób ustalić dane osób fizycznych lub prawnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.W. Odwołująca wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości. Odwołująca się zarzuciła, iż informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla których Burmistrz R. podjął rozstrzygnięcia w sprawie wniosków złożonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Zdaniem wnioskodawczyni, udostępnienie obywatelom informacji o tym jakie rozstrzygnięcia w sprawie wniosków złożonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. podjął Burmistrz Miasta R., służy transparentności działań organów administracji publicznej oraz umożliwia każdemu mieszkańcowi weryfikację jakie przedmiotowe zmiany studium organ odpowiedzialny za utrzymanie ładu przestrzennego na szczeblu gminy dopuścił w wyniku uwzględnienia wniosków złożonych w stosunku do studium, np. na nieruchomościach otaczających tego mieszkańca, czy też na nieruchomościach wyjątkowo cennych przyrodniczo, pozostających w obszarze szczególnej troski lokalnych aktywistów ekologicznych. W szczególności sposób rozstrzygania wniosków złożonych do studium pozwala na weryfikację, czy organ zachowywał spójność merytoryczną w rozstrzyganiu poszczególnych wniosków, tj. czy przykładowo zostały uwzględnione przez ten organ wszystkie wnioski o rozszerzenie stref zabudowy kosztem strefy zieleni uzdrowiskowej oraz innych stref wyłączonych z zabudowy, czy też organ wybiórczo dopuszczał punktowe zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego, których dotyczyły wnioski złożone do studium, a jeżeli tak, to jakie uzasadnienie merytoryczne przemawiające za uwzględnieniem wybranych wniosków organ powołał. Tymczasem odmowa udostępnienia informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia w stosunku do wniosków złożonych do studium uniemożliwia zdaniem odwołującej jakąkolwiek weryfikację motywów, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia w stosunku do określonych nieruchomości, których dotyczyły wnioski. Zdaniem strony, każdy obywatel powinien wiec mieć zapewnioną możliwość weryfikacji, jakie przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczące zmian kierunków zagospodarowania przestrzennego organ administracji publicznej podjął w stosunku do określonej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniósł, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej był - w stanie faktycznym sprawy - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona wskutek ograniczeń prawa do uzyskania tej informacji, określonych w art. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., sygn. II SAB/Kr 122/12). Jedyną podstawą decyzji organu odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji we wskazanym zakresie było stanowisko organu, iż udostępnienie przedmiotowych informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu I instancji za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. SKO w N. tej oceny nie podzieliło. Organ stwierdził, że w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa;, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Jest to otwarty katalog rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. SKO w N. stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie pn.: "Zestawienie wniosków złożonych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." - zawierającym wnioskowane rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, zawartej we wskazanych kolumnach i wierszach tego dokumentu, wyjaśniając, że udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli tych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Przychylić należy się w tej kwestii do stanowiska zaprezentowanego przez stronę odwołującą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że w jednym z wyroków z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 189/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego ł kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. W judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 2 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 ; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09 oraz z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10). W sprawie niniejszej strona odwołująca domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia informacji publicznej rozstrzygnięć Burmistrza Miasta R. w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. , obejmującego granice administracyjne gminy R. (miasto R. oraz sołectwa [....] [....] [....] ) podjętych na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w treści tego dokumentu znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym. Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki. W tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w przedmiotowym dokumencie nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest zatem oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10). Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia, jak wskazał organ, wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia decyzji SKO wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.W. – dalej skarżąca domagając się utrzymania decyzji w mocy. Skarżąca podniosła, że o ile treść przedmiotowej decyzji SKO w N. pozostaje w pełni jasna i zrozumiała dla skarżącej, ma obawy czy treść tej decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącą. Właśnie te obawy skłoniły do poddania kompleksowej kontroli ze strony Sądu przedmiotowej decyzji organu odwoławczego, pomimo iż decyzja organu odwoławczego spełnia wszelkie żądania skarżącego sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości dla których Burmistrz Miasta R. podjął określone rozstrzygnięcia w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do studium, nie daje żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych które składały wnioski do studium. Wnioski do studium może bowiem złożyć każdy, bez względu na to czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący składającego wniosek z nieruchomością której dotyczy wniosek. Burmistrz Miasta R. działając jako organ właściwy dla rozpatrywania wniosków złożonych do studium, przetwarza natomiast dane osobowe podmiotów składających wnioski do studium, i to właśnie dane osobowe tychże podmiotów składających wnioski do studium organ obowiązany jest chronić. Żaden przepis ustawy nie nakazuje temu organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany przedmiotowe w stosunku do określonych nieruchomości zostały dokonane przez organ planistyczny w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do studium. Przeciwnie, projekt nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinien być opracowywany z możliwie największym udziałem społeczności lokalnej na wszystkich etapach jego sporządzania. W szczególności należy podkreślić, iż aktywny udział organizacji ekologicznych już na wcześniejszych etapach sporządzania projektu studium może bowiem umożliwić organowi planistycznemu odstąpienie od niektórych modyfikacji studium postulowanych przez składających wnioski do studium, które to zmiany, w przypadku ich zaaprobowania przez organ planistyczny i późniejszego zaskarżenia przez organizację ekologiczną, bądź też właścicieli poszczególnych nieruchomości położonych na obszarze oddziaływania studium, mogą skutkować nieważnością całego studium. W dalszej części skargi odniesiono się szeroko do piśmiennictwa z zakresu prawa administracyjnego jak również orzecznictwa sadów administracyjnych. W ocenie skarżącej nie można przyjąć kuriozalnego postulatu aby w każdym przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jako nie znajdującej podstaw prawnych, rozstrzygnięcie nadzorcze organu odwoławczego musiałoby być połączone z przekazaniem sprawy toczącej się w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art.138 § 2 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy organ odwoławczy nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, nawet innych niż wskazane przez organ pierwszej instancji w pierwotnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie dochodzi do wypełnienia hipotezy normy prawnej zakodowanej w art.138 § 2 k.p.a. Hipoteza normy prawnej zakodowanej w art. 138 § 2 k.p.a. wypełniona jest bowiem wyłącznie w przypadku gdy organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Zatem w każdej sytuacji gdy w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ odwoławczy nie dostrzega żadnych podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie zachodzi potrzeba prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie, nie można wydać decyzji kasacyjnej opartej o art.138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwana "P.p.s.a." Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 grudnia 2016 r., uchylająca decyzję Burmistrza R. z dnia 10 listopada 2016 r. w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej – M.W. żądanej informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w takich sprawach wynika m.in. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku 16 u.d.i.p., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 grudnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym należy wskazać, że pomimo wielu trafnych spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczących bezzasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji, podjętej przez organ odwoławczy próby "przymuszenia" organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji, nie można ocenić jako zgodnej z prawem. Problem powielania przez organ zobowiązany decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej po kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu II instancji i wbrew jego poglądowi, jest specyficzny dla spraw o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika ta polega na tym, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy więc stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ II instancji przekazuje sprawę organowi I instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 ustawy o dostępie do informacji ( por. wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1218/13, 1250/14- baza orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że przepis art. 138 kpa nie przewiduje w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjej i umorzenia postępowania "w części". Takiej decyzji organu odwoławczego nie da się ocenić jako wyniku "odpowiedniego" zastosowania art. 138 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy wskazać również, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona. Wydana w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. uchylająca odmowną decyzję Burmistrza R. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem M.W. z dnia 6 października 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje dominujące stanowisko w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, gdzie wskazano, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16). W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższych poglądów przyjąć należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. W istocie należałoby przyjąć, jak już wcześniej wskazano, że decyzją tą organ odwoławczy umorzył postępowanie w całości, a to oznacza, że zwolnił organ I instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak zaś wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie to było intencją organu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sąd objął kontrolą także decyzję organu I instancji i uznał, że uchylenie tej, także wadliwej decyzji, jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Badana decyzja bowiem została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela poglądy organu odwoławczego odnoszące się do tej kwestii. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Burmistrz R. w świetle powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej. Odnośnie danych osobowych należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Za dane osobowe zgodnie z art. 6 u.d.i.p. uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Przykłady takich informacji podał organ odwoławczy i jego wywody w tym zakresie należy podzielić. Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że żądane przez skarżącą informacje zawarte w wykazie wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. w oznaczonym przez wnioskodawczynię okresie wraz zawartymi w treści tego wykazu numerami ewidencyjnymi działek objętych wykazem, są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą łatwe zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, o których mowa w sprawie, nie są jednakże informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, a tak jest w analizowanym przypadku. Zasadność takiej oceny potwierdza choćby wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, który obrazuje złożony i skomplikowany charakter działań mających służyć ewentualnym celom identyfikacyjnym. Taką ocenę informacji o numerach działek, jako informacji przedmiotowych, potwierdza również możliwość ich łatwego uzyskania z ewidencji gruntów w świetle art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629). Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym - art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4, oraz dane o charakterze podmiotowym - art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Na żądanie każdego, w trybie art. 24 ust. 2 i art. 24 powyższej ustawy, udzielane mogą być właśnie informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r. WSA w Lublinie, III SA/Lu 668/12, LEX nr 1270547 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. I OSK 1312/09, LEX nr 694346). Tym samym wydana w sprawie decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a taka podstawa uzasadnia uchylenie decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z pominięciem zaprezentowanego w swojej decyzji poglądu i uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.