II OSK 1114/18

Dnia 4 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 312/17 w sprawie ze skargi U.L. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę U.L. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżonym postanowieniem Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącej na postanowienie Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2016 r., dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szczegółowo w postanowieniu opisanej. Wojewoda stwierdził, że organ błędnie pouczył Skarżącą o możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, gdyż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania oraz w sprawie zawieszenia postępowania. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. Skarżąca w skardze domagała się uchylenia postanowienia Wojewody podnosząc, że zawieszenie postępowania było niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania oraz konieczność wyłączenia pracownika organu administracyjnego, który brał udział w sprawie na etapie przygotowania wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Wskazał na zmianę przepisów K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegającą na dodaniu do § 3 art. 101 K.p.a. zwrotu, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Podkreślił, że istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Za koniecznością przyjęcia takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji tej normy prawnej było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie pozostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 K.p.a. wskazane rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji ewentualnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Nie można więc interpretować przepisu art. 101 § 3 K.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania tak to ujmuje Skarżąca. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 ust. 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, i nie umorzenie postępowania sądowego, a błędne przyjęcie za podstawę wyrokowania art. 151 P.p.s.a. na podstawie którego WSA skargę oddalił. WSA nie dostrzegł bowiem, że w trakcie trwania postępowania sądowego, postępowanie administracyjne w sprawie, której dotyczyła skarga, stało się bezprzedmiotowe. Pomimo złożenia przez Wojewodę odpowiedzi na skargę już po terminie uchylenia przez ten organ, decyzją z dnia [...]2017 r., postanowienia Starosty nr [...]i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, WSA zamiast wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, wydał merytoryczny wyrok, oddalający skargę w całości. Rozpatrywanie czy zażalenie złożone przez Skarżącą w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego było dopuszczalne, nie miało prawnego uzasadnienia. Wadą postępowania sądowego było zaniechanie ustalenia faktycznego stanu sprawy w momencie orzekania i wydanie kolejnego, wadliwego rozstrzygnięcia, które jest niezgodne z obowiązującą procedurą. Zatem zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej związane z niewyjaśnieniem istotnych kwestii faktycznych, mających decydujący wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak też zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna formułuje jeden zarzut, a mianowicie naruszenie art. 161 § 1 ust. 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania sądowego, przy jednocześnie błędnym przyjęciu za podstawę wyrokowania art. 151 P.p.s.a. Ocena tego zarzutu wymaga przedstawienia sekwencji zdarzeń zaistniałych w sprawie. W sprawie z wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej złożonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) - data wpływu do organu 3 sierpnia 2016 r. - w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia [...]2016 r. o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania, Starosta postanowieniem z dnia [...]2016 r. odmówił zawieszenia postępowania, pouczając o zażaleniu. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] 2016 r. Nr [...]orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca, pomimo wydania decyzji, złożyła w dniu [...]2016 r. zażalenie, co do którego Wojewoda postanowieniem z dnia [...]2016 r., stwierdził niedopuszczalność. Orzeczenie to (w sprawie niedopuszczalności zażalenia), na skutek skargi Skarżącej złożonej w dniu [...]2016 r. było przedmiotem kontroli sądowej i WSA zaskarżonym przedmiotową skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., skargę tę oddalił. Równolegle do postępowania w rozpoznawanej sprawie, tj. sądowej kontroli postanowienia Wojewody o niedopuszczalności zażalenia, kontynuowane było postępowanie w sprawie głównej. Decyzja Starosty z dnia [...]2016 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej była bowiem przedmiotem odwołania m.in. Skarżącej i Wojewoda, decyzją z dnia [...]2017 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Zatem w dacie orzekania przez WSA w sprawie "wpadkowej", postępowanie ponownie zawisło przed Starostą. Stosownie do przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, po wniesieniu skargi do sądu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II OSK 378/13, LEX nr 1582107). W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o takie zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem (por. np. postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2453/10, LEX nr 743432; z dnia 7 września 2011 r., sygn. II GSK 1215/11 i z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II GSK 177/14, LEX nr 1450679). Podzielając powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Jest tak dlatego, ponieważ na skutek uchylenia przez Wojewodę decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co nastąpiło w dniu [...]2017 r., sprawa została przekazana Staroście do ponownego rozpoznania. Wobec tego, skoro sprawa "główna", w ramach której wydano kontrolowane przez WSA postanowienie jest nadal w toku, to zagadnienie dopuszczalności (niedopuszczalności) zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przed organem I instancji pozostaje, co do zasady, nadal aktualne. Zatem niezależnie od przyczyn zawartych we wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania przez Starostę i aktualności tej argumentacji po wydaniu w sprawie "głównej" przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej, WSA zasadnie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jedynie w przypadku uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z jednoczesnym orzeczeniem o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), zaistniałaby bezprzedmiotowość postępowania w rozpoznawanej sprawie "wpadkowej". Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.