I SA/Wa 1915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w J. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego oddala skargę S. Spółka z o.o. Sp.k. z siedzibą w J. złożyły skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którym to postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] o odmowie udostępnienia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., oznaczonego jako działka nr[...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 19.97 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., oznaczonego jako działka nr [...]. Przedmiotowa decyzja została sprostowana postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w J., wniosła o udostępnienie akt sprawy zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wgląd w przedmiotowe akta jest niezbędny na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym o uznanie przez P. S. A. w W. prawa S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. do rozliczenia nakładów budowlanych na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił udostępnienia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Organ I instancji uzasadnił rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego po stronie S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k., z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w J. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Rozpoznając zażalenie Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że stosownie do art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, z którego wynika, iż stroną jest każdym czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno interes prawny jak i obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego. Ustawodawca definiując w art. 28 kpa pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu nie o interes czy obowiązek faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes lub obowiązek prawny tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 Lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1123/2001, LexPolonica nr 354923). Organ doszedł zatem do wniosku, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego lub obowiązku trzeba odróżnić interes rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego poprzeć żadnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku wnioskodawcy nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LexPolonica nr 2089170). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali obejmuje państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia z dnia 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Natomiast budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Organ wskazał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. były: P. S. A. z siedzibą w W. (dawniej przedsiębiorstwo państwowe pn. P. w W.) oraz Prezydent Miasta G. reprezentujący Skarb Państwa. A zatem skarżąca – S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. nie była stroną przedmiotowego postępowania, jak również nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest następcą prawnym S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na podstawie umowy sprzedaży środka trwałego używanego zawartej w dniu [...] lipca 2004 r. - budynku położonego przy ul.[...]. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, przysługuje jej roszczenie o zwrot poniesionych przez poprzednika prawnego nakładów na budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Organ podkreślił, że z jednolitego, w tym zakresie, orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dostęp do akt postępowania administracyjnego ograniczony jest do podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego i przysługuje stronom na podstawie art. 73 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1114/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1227/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 49/14, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast argumenty podnoszone w zażaleniu wskazują jedynie na posiadanie przez skarżącą interesu faktycznego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ten nie daje skarżącej uprawnień strony. Organ II instancji podzielił również stanowisko Wojewody [...] wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r., iż ewentualne roszczenia dotyczące nakładów poniesionych na przedmiotowych gruntach mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Ponadto jeśli akta administracyjne są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem powszechnym, to sąd ten może wystąpić do właściwego organu administracji publicznej o udostępnienie akt sprawy. S. Spółka z o.o. Sp.k. z siedzibą w J. złożyły skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którym to postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] o odmowie udostępnienia akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Skarżąca zarzucała naruszenie: 1) art. 73 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów w świetle orzecznictwa dopuszczającego udostępnienie akt sprawy administracyjnej podmiotowi, który nie brał w udziału w postępowaniu, ale którego interes prawny nie budzi żadnych wątpliwości (por. np. wyrok WSA Warszawa z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1114/10, LEX Nr 758683.), 2) art. 30 § 4 kpa przewidującego, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdaniem skarżącej z dokumentów i treści decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2005 r. wynika, że postępowanie toczyło się już od 2002 r. Przy wydawaniu decyzji uwzględniono bowiem wyjaśnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2002r., złożone w toku trwającego postępowania (decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2005 r., uzasadnienie, str. 3, wers 7. - 11.). Potwierdzeniem zainicjowania ww. postępowania w 2002r. jest także sygnatura sprawy: [...] - w której ostatnie dwie cyfry oznaczają rok wszczęcia postępowania (2002). Skoro postępowanie przed Wojewodą [...] trwało w latach 2002 - 2005, to poprzedniczka prawna Skarżącej (S. Sp. z o.o.) nabyła prawa do budynku położonego przy ul.[...] w G. od S. Sp. z o.o. (dalej jako: budynek) w toku tego postępowania (umowa sprzedaży środka trwałego używanego zawarta pomiędzy S. Sp. z o.o. a S. Sp. z o.o. w dniu [...] lipca 2004 r. - załącznik nr 1 do pisma pełnomocnika Skarżącej z [...] maja 2016 r. - w aktach sprawy). Pismem z 27 maja 2004 r. (a więc w toku postępowania) P. S.A. potwierdziła prawo S. Sp. z o.o. do nakładów na ww. budynek i możliwość ich zbycia. P. S.A. wyjaśniła, że S. Sp. z o.o. jest następcą prawnym P., któremu P. przekazało ww. budynek w wykonaniu decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r. (pismo P. S.A. Z. Nr [...] w K. z [...] maja 2004 r., nr [...] - załącznik nr [...] do pisma pełnomocnika Skarżącej z [...] maja 2016). W ocenie skarżącej z podanego ciągu następstw prawnych wynika, że ze względu na posiadane uprawnienia do nakładów na gruncie, S. Sp. z o.o. w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2005 r. spełnił przesłanki statusu strony przewidziane art. 28 kpa. Jeżeli zatem poprzedniczka prawna Skarżącej (S. Sp. z o.o.) nabyła w toku postępowania przed Wojewodą [...] budynek od podmiotu posiadającego przymioty strony, to z mocy prawa i ze względu na bezwzględnie obowiązującą treść art. 30 § 4 kpa nabyła również prawa strony w postępowaniach zakończonych zaskarżonymi decyzjami. Skarżąca podnosiła, że powinny zatem zostać jej udostępnione akta postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów podlegała oddaleniu w całości jako bezzasadna. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 19.97 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., oznaczonego jako działka nr[...]. Przedmiotowa decyzja została sprostowana postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. były: P. S. A. z siedzibą w W. (dawniej przedsiębiorstwo państwowe pn. P. w W.) oraz Prezydent Miasta G. reprezentujący Skarb Państwa. Skarżąca – S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. nie była stroną przedmiotowego postępowania, jak również nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto, poprzednik prawny skarżącej S. Spółka z o.o., również nie był stroną ww. postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 kpa posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "zasadniczym" czyli takim, które merytorycznie zakończyło daną sprawę. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania zależnego od owego postępowania zasadniczego. To w postępowaniu zasadniczym organ administracji rozstrzygał sprawę administracyjną. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania zasadniczego, a krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania zasadniczego. Również po zakończeniu postępowania zasadniczego, organ nie ustala na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego. Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego ale nie nowe podmioty, które wskazują że takie prawo im przysługiwało a nie zostało ono przez organ w postępowaniu zasadniczym zrealizowane. Pojęcie strony reguluje art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 kpa. Tym samym skoro art. 73 § 1 kpa wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania zasadniczego. Tym samym skoro w toku postępowania zasadniczego organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 kpa dotyczące udostępnienia akt. Nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania we sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu zasadniczym. Ani art. 73 i 74 kpa, ani jakikolwiek inny przepis nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "zasadniczym". Art. 73 kpa nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu zasadniczym. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna odrębnej instytucji władczego (administracyjnego) orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca. Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę lub odmowie uznania za stronę. Skoro zasadą jest nie wydawanie żadnego aktu administracyjnego, co do odmowy przyznania danej osobie statusu strony w już toczącym się postępowaniu, to nie można innej instytucji prawnej jaką jest dostęp strony do akt postępowania administracyjnego interpretować w taki sposób, aby poprzez dostęp do akt badać prawidłowość ustalania kręgu stron w postępowaniu zasadniczym. Zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego. Przykładowo sądy administracyjne w następujących orzeczeniach: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, opub. w LEX nr 965109; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, opub. w LEX nr 795295; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, opub. w LEX nr 445139, zajmowały identyczne stanowisko, zgodnie z którym art. 73 kpa służy tylko podmiotowi, który został uznany za stronę w postępowaniu zasadniczym. Dla osób nie mających statusu stron lub którym organy takiego statusu nie przyznały, przysługuje uprawnienie do zapoznania się z aktami administracyjnymi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (takie stanowisko szeroko zaaprobowało orzecznictwo sądowe, przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 278/13, opub. w LEX nr 1408668; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 99/13, opub. w LEX nr 1326095; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 790/12, opub. w LEX nr 1295815; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2004/11, opub. w LEX nr 1138872). Należy podkreślić, że argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują jedynie na posiadanie przez skarżącą interesu faktycznego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ten nie daje skarżącej uprawnień strony. Nie jest przy tym kwestią istotną dla prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia, to czy skarżący jest następcą prawnym S. Spółka z o.o. Kluczowe jest to, że S. Spółka z o.o. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.