II SA/Ol 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy zarzucił powyższemu aktowi istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t., dalej: u.s.g.), art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018, poz. 1152 j.t., dalej: u.z.z.w., ustawa) , a także § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), oraz art. 7, art. 84 oraz art. 87 Konstytucji RP przez naruszenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, a także na przekroczeniu w części uchwalonych przepisów tej delegacji i posiadanych kompetencji, m.in. przez bezpodstawne zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nieprzewidzianych w ustawie. Zarzucił też istotne naruszenie prawa polegające na powtórzeniu w uchwale przepisów ustaw oraz na wskazaniu, że w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie stosuje się przepisy prawa, w szczególności u.z.z.w. i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Prokurator wskazał też na naruszenie polegające na zobowiązaniu obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nieprzewidzianych ustawą. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]’ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że regulamin został opracowany po uwzględnieniu uwag ze strony zainteresowanych podmiotów i po analizie podobnych regulaminów opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stwierdził, że ocena przedmiotowego regulaminu powinna uwzględniać fakt, że w okresie jego uchwalania powszechnie przyjmowano, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko i szczegółowo, tak, aby obywatele mieli w ich treści pełną informację dotyczącą omawianych zagadnień. Dodał, że przepisy prawa nie były wówczas powszechnie dostępne dla mieszkańców, a praktyka uwzględniania w treści regulaminów zapisów wynikających z ustaw była powszechna i akceptowana przez organy nadzoru. Zwrócił też uwagę, iż od daty podjęcia spornej uchwały zasadniczo zmieniło się podejście sądów do zagadnień podnoszonych w skardze. Za całkowicie chybione organ gminy uznał uzasadnianie zarzutów pod adresem spornej uchwały z powołaniem na orzeczenia sądów pochodzące z 2018 r., nawet z zastrzeżeniem, że treść konkretnych przepisów nie uległa zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tak wyroki i pozycje z doktryny: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez skarżącego przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Ocenę zaskarżonych uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Otóż analiza jego koniecznych uregulowań upoważnia do tezy, że zakłada on symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające: - obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8), - sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz - okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3). Pozostałe, szczegółowe warunki związane z korzystaniem z sieci (art. 2 pkt 7 ww. ustawy) regulowane są już w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określającej: - świadczenie przedsiębiorstwa, tj. ilość i jakość usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia - art. 6 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy), - jego powinności wynikające z zapewnienia bieżącego i nieprzerwalnego świadczenia rzeczonych usług (warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług - pkt 3a ww. artykułu oraz ustalenie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - pkt 4 ww. artykułu), - sposób i termin wzajemnych rozliczeń - pkt 2 ww. artykułu), - wzajemne prawa i obowiązki stron umowy - pkt 3 ww. artykułu oraz postanowienia w zakresie okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia - pkt 6 ww. artykułu. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1/ minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie. Z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie mamy do czynienia w: - rozdziale II w § 5 normującym obowiązki odbiorcy w zakresie: utrzymania instalacji wodociągowych (pkt 1), zabezpieczenia instalacji (pkt 2), powiadamiania (pkt 3), utrzymywania pomieszczeń (pkt 5) i przyłącza (pkt 6), użytkowania instalacji kanalizacyjnej (pkt 7), udostępniania Przedsiębiorstwu dokumentacji technicznej (pkt 8), - w Rozdziale III A. Postanowienia ogólne w: § 8 określającym szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymywana przyłączy, § 9 normującym czasokres obowiązywania umowy, § 10 wskazującym na tryb zmiany umowy, § 13 statuującym, z kim może zostać zawarta umowa, w C. Zasadach rozwiązywania umów w § 15, § 16, § 17 (wygaszania umów) i § 18 (skutki rozwiązania lub wygaszenia umowy) i - w Rozdziale IV regulującym sposób rozliczeń w oparciu o stawki opłat ustalone w taryfach (§ 19-24). Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5)ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 2 i 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem. W konsekwencji Sąd uznał, że postanowienia § 5, § 8, § 9, § 10, § 13, § 15-18 i § 19-24 regulaminu są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.z.z.w. określającym essentialia negotii umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Jednocześnie w tymże rozdziale w pkt B. Zasadach zawierania umów w § 12 ust. 1 Rada postanowiła, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która jest przyłączana do sieci znajdującej się w posiadaniu Przedsiębiorstwa. Ocenę skarżonego unormowania należy poprzedzić analizą uregulowań u.z.z.w. Otóż odbiorcą usług w świetle art. 2 pkt 3 u.z.z.w. jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Z kolei rzeczona umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.). Przywołane przepisy nie definiują zatem rodzaju tytułu prawnego odbiorcy usług do nieruchomości gruntowej, względnie budynkowej (ewentualnie lokalowej) poprzestając w istocie rzeczy na konstatacji, że może być nim każdy, w tym nie legitymujący się jakimkolwiek tytułem prawnym do wspomnianych rodzajów nieruchomości. Zatem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Można zatem rzec, że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. tytuł prawny odbiorcy usług do przyłączanej nieruchomości jest indyferentny (w znaczeniu nieistotny, obojętny), co wynika głównie z faktu, że wspomniana usługa, tj. zbiorowe odprowadzanie ścieków (pkt 20 ust. 2 ustawy), jak i zbiorowe zapatrzenie w wodę (pkt 21 art. 2 ww. ustawy) jest dobrem ogólnospołecznym, a przeto cywilizacyjnym. Normatywnym potwierdzeniem powyższej tezy statuowanej wprost w przywołanej legalnej definicji odbiorcy usług jest także - o takim samym charakterze i w istocie treści - definicja osoby korzystającej z lokalu (art. 2 pkt 3a tej ustawy), jak również definicja właściciela (pkt 17 art. 3 ustawy), którym jest także posiadacz samoistny, a zatem władający jak właściciel, lecz bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Najczęściej odbiorcą usług będzie właściciel nieruchomości gruntowej, budynkowej (lokalowej) przyłączanej do sieci (art. 2 pkt 7 ww. ustawy), ale również posiadacz zależy lub samoistny w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2018, poz. 1025 j.t.), abstrahując od rodzaju posiadania w korelacji do tytułu prawnego do nieruchomości (bezprawne, prawne), czy tez wiary (dobrej, złej). Wprowadzenie zatem w przywołanym paragrafie uchwały dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło z jednej strony do niedopuszczalnej modyfikacji unormowań ustawowych, a z drugiej do nałożenia na obywateli obowiązku aktem podstawowym. W reasumpcji, skoro umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.), to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. Wprowadzenie zatem w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło z jednej strony do niedopuszczalnej modyfikacji unormowań ustawowych, a z drugiej do nałożenia na obywateli obowiązku aktem podstawowym. Podobnie pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy y dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018, poz. 1202, j.t., p.b.) budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust 1 – 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017, poz. 2101 j.t.), art. 43 ust. 1 i 3 p.b. § 12 ust. 1pkt 3 i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25, poz. 133). Zatem stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, zatem nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W konsekwencji wobec § 12 ust. 2 załącznika w zw. z § 26 ust. 1 pkt 1 regulaminu do uchwały zobowiązującym osobę ubiegającą się o przyłączenie do przedłożenia dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, jak też ust. 4 tegoż paragrafu - obligujący osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do uprawdopodobnienia przez nią faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości - należy podnieść, mutatis mutandis, ten sam zarzut, co względem ust. 1 § 12 załącznika do rzeczonej uchwały. Wreszcie w § 27 ust. 4 regulaminu postanowiono o wynagrodzeniu Przedsiębiorstwa za wydanie ‘Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". W ocenie Sądu przywołane postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w. Okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Gminy. W ocenie Sądu dopuszczenie w regulaminie możliwości ustalenia opłaty za określenie technicznych warunków przyłączenia, czyli de facto za sporządzenie dokumentacji technicznej warunkującej wykonanie przyłącza i otwarcie drogi do obciążenia tak ustaloną opłatą odbiorców usług, wykraczało poza kompetencje Rady określone w art. 19 u.z.z.w. dając podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Tymczasem pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w.) nie mieści się ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za przyłączenie do sieci, ani upoważnienie do określenia, a potem pobierania, opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w tym w szczególności pkt 4 i 5 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541). W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał jakichkolwiek opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, iż opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 15 i 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2017, poz. 827 j.t.), zwana dalej u.g.k. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można poszukiwać w art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018, poz. 2204, j.t., u.g.n.), który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie mogła być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 u.g.n. Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. Jest oczywiste bowiem, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. W rezultacie powyższego opłata określona w § 27 ust. 4 uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana faktycznie w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, choć eufemistycznie zwana wynagrodzeniem tytułem wydania warunków przyłączenia. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02). Z kolei § 28 regulaminu reguluje tryb zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zapisy uchwały przewidujące, na etapie planowania inwestycji, obligatoryjne zawieranie umów regulujących tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych lub przebudowanych przez odbiorcę, nie mieszczą się w zakresie pojęciowym "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, LEX nr 315971). Taka regulacja wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Analiza powyższych przepisów regulaminu, dokonana w świetle art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że są one niezgodne z prawem. Żaden przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do uszczegóławiania w regulaminie kwestii związanych z przejęciem przez gminę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wybudowanych przez inwestora prywatnego z jego środków własnych. Materię tą ustawodawca pozostawił stronom do uregulowania w drodze umowy. Wkraczanie zatem w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania, stanowi niedopuszczalną ingerencję uchwałodawczy gminnego w materię pozostawioną poza zakresem jego kompetencji. Nadto wskazane przepisy regulaminu w sposób nieprawidłowy powielają regulację ustawową stanowiąc niedopuszczalne superfluum ustawowe. Stosownie do treści § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U.2016, poz. 283, dalej zasadami, rozporządzeniem) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dział I w rozdziałach 1-7. Przepis § 4 Zasad stanowi, że ustawa (odpowiednio akt prawa miejscowego) nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Nie ulega więc wątpliwości, że kwestionowane przepisy regulaminu powtarzają przepisy zamieszczone art. 31 ust. 1 u.z.z.w. dodatkowo je modyfikując w sposób, którego nie przewidział ustawodawca. W regulaminie bowiem przewidziano nie tylko obowiązek zawarcia z gminą umowy przyłączeniowej dotyczącej planowanych urządzeń, lecz jednocześnie określono tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegająca się o przyłączenie. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2, a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Wreszcie w Rozdziale VI w § 31 normującym techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych Rada postanowiła, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorsza się tak, że nie zostaje zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (ust. 1 ) lub jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu w takim stopniu, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług (ust. 2). Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z który przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Wobec tego powyższy zapis regulaminu uznać należało za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z kolei ulokowany w Rozdziale VIII Standardy obsługi odbiorców usług oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości lub odpowiednich parametrów świadczonych usług § 41 ust. 1 definiuje okoliczności, z powodu których Przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, a w okolicznościach wskazanych w ust. 2 nie ponosi odpowiedzialności za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczaniem świadczonych usług. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy stanowiący, że sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Dostrzec bowiem wypada, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług z jednoczesnym ekskulpacją przedsiębiorstwa, a czym innym określenie postepowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Innymi słowy, miast określić sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, Rada zwolniła przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych, na marginesie trudno o bardziej enigmatyczny sposobach ich określenia, jako ważnych powodów - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. zobowiązującego przedsiębiorstwo do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Wobec tego powyższy zapis regulaminu uznać należało za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Nadto § 43 załącznika normujący, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gmina, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej pozostaje w sprzeczności z art. 22 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. W ocenie sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy trójstronnej, skoro ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody). Ponadto takowa trójstronna umowa, pomiędzy podmiotami tamże wskazanymi, byłaby jurydycznie nieznaną konstrukcją. Jednocześnie Rozdział II Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki Odbiorców warunkujące jego utrzymanie Regulamin stanowi, że ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejsce przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa, co pozostaje wprost w sprzeczności z art. 19 ust. 2 pkt 1 (na datę podjęcia badanej uchwały) stanowiącym, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dostrzec także wypada, że użyte w Rozdziale I przepisy ogólne w § 2 pkt 2, (odbiorca), pkt 3 (przedsiębiorstwo), pkt 4 (umowa) i pkt 6 (wodomierz główny) zapisy powtarzają definicje ustawowe (art. 2 pkt 3 i 4 u.z.z.w.), zaś § 4 pkt 5 i 6 statuujący obowiązki przedsiębiorstwa modyfikuje art. 15 ust. 1 i 3 u.z.z.w. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.