VI SA/Wa 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "Główny Inspektor") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, nazywanej dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92 a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), wymaganie 041 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowujące po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. F. (dalej "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 złotych. Podstawę faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia stanowiło niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej ciągnika siodłowego marki D. o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. we W. na ul. W. Zatrzymanym pojazdem w imieniu i na rzecz skarżącego kierował K. D., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Przebieg i wynik kontroli utrwalono w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Na podstawie powyższych ustaleń Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż wyłączną winę za powstałe naruszenie ponosi kierowca, a on nie miał na nie wpływu. Ponadto kradzież naczepy w dniu kontroli stanowi szczególną okoliczność, mogącą stanowić podstawę do zastosowania przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżący do odwołania załączył kopię regulaminu pracy obowiązującą w przedsiębiorstwie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ centralny podniósł, że stosownie do art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych. Stosownie zaś do art. 92 a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z art. 92 b ust. 1-2 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94 poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Zgodnie natomiast z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego są to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21). Odnośnie naruszenia niezarejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponadto organ zacytował treść art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 oraz wymienił, zgodnie z lp. 2 rozdz. II załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, funkcje realizowane przez urządzenie rejestrujące takie jak: monitorowanie wkładania i wyjmowania kart; pomiar prędkości i odległości; pomiar czasu; monitorowanie czynności wykonywanych przez kierowcę; monitorowanie stanu prowadzenia pojazdu; dane wprowadzane ręcznie przez kierowcę: wprowadzanie miejsca rozpoczęcia i/lub zakończenia okresu pracy, ręcznie wprowadzane dane o czynnościach kierowcy, warunki szczególne, zarządzanie blokami firmowymi, monitorowanie czynności kontrolnych, wykrywanie zdarzeń i/lub usterek, testy wbudowane i auto testy, odczyt z pamięci danych, rejestrowanie i przechowywanie pamięci danych, odczyt z kart do tachografów, rejestrowanie i przechowywanie kart do tachografów, wyświetlanie, drukowanie, ostrzeganie, przesyłanie danych do nośników zewnętrznych, wyprowadzanie danych do dodatkowych urządzeń zewnętrznych, kalibracja, nastawianie czasu. Konsekwencją powyższych rozwiązań – co podkreślono w uzasadnieniu decyzji - jest treść lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 5000 zł sankcjonuje niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie, w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. stwierdzono, że kierowca używając niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu przytwierdzonego do impulsatora skrzyni biegów dopuścił się powyższego naruszenia. Analiza danych cyfrowych pobranych z tachografu cyfrowego jak również z karty kierowcy wykazała, że tachograf rejestrował odpoczynek od godz. 21.00 dnia [...] października 2015 r. do momentu kontroli. Kierowca w swych zeznaniach wyjaśnił, że poruszał się z magnesem przytwierdzonym do impulsatora skrzyni biegów od godz. 22.00, kiedy to w M. przyłożył magnes i przejechał ok. 240 km do W. na rozładunek, a następnie wypiął naczepę i pojechał ciągnikiem siodłowym marki D. o nr rej. [...] na stację benzynową, na której pozostawił dowód rejestracyjny naczepy marki S. nr rej. [...]. Przez cały czas jazdy, aż do kontroli, do impulsatora skrzyni biegów pojazdu przytwierdzony był magnes, wobec czego tachograf rejestrował "odpoczynek" zamiast aktywności w postaci "prowadzenia pojazdu". W związku ze stwierdzonym naruszeniem na kierowcę został nałożony mandat karny w wysokości 2000 zł. Odnosząc się do okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, organ powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2014r. sygn. akt II SA/Rz 1026/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1697/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 9/12. Stwierdził, iż wyjątkowe okoliczności powinny być przyczyną powstania naruszenia a nie konsekwencją niewłaściwego zachowania kierowcy. W ocenie organu, kradzież naczepy była wynikiem oddalenia się kierowcy ciągnikiem od miejsca rozładunku i pozostawienia naczepy. Zdaniem organu, nie sposób uznać, jak twierdzi strona, że kierowca użył magnesu aby nie zarejestrować odcinka drogi pomiędzy rozładunkiem a stacją benzynową, na której pozostawił dowód rejestracyjny naczepy albowiem już poprzedniego dnia używał niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu, a po kradzieży zapomniał go usunąć. Główny Inspektor zaznaczył, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi a zakres tych obowiązków jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności. Fakt, iż kierowca sam prowadzi pojazd jest w niniejszym przypadku bez znaczenia, co więcej jest to sytuacja typowa a wyłączenie odpowiedzialności godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca powinien każdorazowo sprawdzić pojazd przed wysłaniem kierowcy w zadanie przewozowe oraz mieć kontakt telefoniczny z kierowcą, który znajduje się w trasie. Ponadto zaznaczył, że odpowiedzialność przedsiębiorcy nie jest niezależna od odpowiedzialności prawnej innych podmiotów. W ocenie organu stwierdzenie, że kierowca ponosi winę za powstanie naruszenia nie wyłącza odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odnosząc się do regulaminu pracy obowiązującego w przedsiębiorstwie, organ uznał go za dowód niewystarczający do stwierdzenia, że przedsiębiorca stosował właściwą organizację pracy. W marcu skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy dnia 18 października 2016 r. skarżący poparł skargę i wskazał, że kierowca wbrew wyraźnym zaleceniom kierownictwa firmy dopuścił się nielegalnych praktyk Skarżący podniósł także, że w tym samym czasie dopuszczono się kradzieży naczepy stanowiącej jego własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, że skontrolowany w czasie przewozu w dniu w dniu [...] października 2015 r. we Wrześni na ul. Wrocławskiej kierowca, wykonujący w imieniu skarżącego transport drogowy używał magnesu w celu zafałszowania wskazań urządzenia, zapisującego dane o aktywności kierowcy. Powyższe, stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.), zwanej dalej także: u.t.d. oraz l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Bez wątpienia też, odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego, ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to bowiem odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, która nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy w powyższym zakresie nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny (por. wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50). Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Ustawodawca przewidział jednak w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się między innymi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (.art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.) Wskazane w tym przepisie przesłanki, zwalniające z odpowiedzialności, odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11). Ponadto, zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe, gdy przedsiębiorca wykaże stosownymi dowodami, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub że wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć. To bowiem on wywodzi skutki prawne z nich wynikające i to na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013 r., III SA/Wr 545/12). W toku postępowania odwoławczego skarżący stwierdził, że jako przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a wyłącznie winnym jest kierowca. Skarżący wskazywał także na nadzwyczajne okoliczności tj. kradzież naczepy, co potwierdził na rozprawie przed Sądem w dniu 18 października 2016 r. Jak już wyżej wskazano, uwolnienie się od odpowiedzialności administracyjnej, wymaga od przedsiębiorcy wykazania stosownymi dowodowymi zaistnienia w danym stanie faktycznym przesłanek egzoneracyjnych. Nie można jednak zapominać, że postępowanie dowodowe prowadzone jest przez organ administracji, na którym zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., ciąży obowiązek podjęcia – z urzędu lub na wniosek strony - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten został uszczegółowiony w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zawierających nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe wiąże się z koniecznością wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który dopiero wówczas stanowi podstawę do oceny, czy istotna w sprawie okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie podjął się wyjaśnienia, ani też nie zobowiązał skarżącego do sprecyzowania i przedłożenia dowodów na okoliczności, które w ocenie przedsiębiorcy uwalniały go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy organ ograniczył się do zacytowania przepisów art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i wezwania strony do wskazania, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały ww. okoliczności. Pomimo tego, organ uznał, że skarżący przyzwalał na stosowanie magnesu podczas jazdy i nie kontrolował on kierowców w tym zakresie, ani nie wyciągał wobec nich żadnych konsekwencji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE z 4 listopada 2006 r., L 102.1) - przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Cytowany przepis nakłada więc na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. W toku postępowania nie ustalono, jak zorganizowana była praca kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego i czy realizowany, zgodnie z regułami przyjętymi w przedsiębiorstwie skarżącego, sposób wykonywania transportu gwarantował, co do zasady, że nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa. Zbadania przez organ wymagało, czy kradzież naczepy skarżącego jako okoliczność nadzwyczajna mogła mieć wpływ na niezgodne z prawem zachowanie kierowcy. W toku postępowania nie ustalono, od kiedy kierowca posługiwał się tym urządzeniem w celu zafałszowania wskazań urządzenia, zapisującego dane o aktywności kierowcy i czy mogło to być zdarzenie jednostkowe, czy też było stałą praktyką tego pracownika. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni powyższe rozważania i uzupełni materiał dowodowy oraz rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreśla, że nie przesądza treści rozstrzygnięcia, zapadłego po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż będzie ono zależało od zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny. Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.