I OSK 1659/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 6/17 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt III SA/Kr 6/17, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. K. złożył w dniu 7 kwietnia 2016 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci M. i S. K. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ustalenie, że była żona skarżącego, J. K., sprawuje opiekę nad dziećmi w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. wyjaśnił przyczyny niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego związane z brakiem, w jego ocenie, obiektywizmu pracowników organów opieki społecznej. Wskazał, że wraz z byłą żoną sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 24 czerwca 2016 r. oraz przyczynia się do utrzymania dzieci, w związku z czym świadczenie wychowawcze powinno być przyznane obojgu rodzicom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 2 pkt 16, 15 ust. 1, 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2017 r. złożył wniosek dotyczący M. K. i S. K., zaś matka dzieci J. K. w dniu 12 kwietnia 2017 r. złożyła wniosek dotyczący S. K. Wskazano, że art. 22 w/w ustawy reguluje kwestię zbiegu prawa do świadczeń, uzależniając przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego od ustalenia, które z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Organ właściwy, ustalając, kto sprawuje tę opiekę, może zwrócić się do kierownika pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 15 ust. 1 w/w ustawy). Podano, że w niniejszej sprawie organ I instancji podjął wobec skarżącego działania mające na celu przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego. W dniu 10 czerwca 2016 r. skarżący złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na jego przeprowadzenie. Kolegium zwróciło uwagę, że art. 23 ust. 1 powołanej ustawy stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju przesłanka. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z uwagi na objęcie przez skarżącego wnioskiem o świadczenie wychowawcze także dziecka M. K., organ dokonał na podstawie posiadanej dokumentacji ustaleń w kwestii sprawowania przez skarżącego oraz jego byłej żony opieki naprzemiennej nad ich wspólnymi dziećmi. Podano, że z wyroku rozwodowego skarżącego oraz J. K. nie wynika wprost, że rodzice sprawują nad dziećmi opiekę naprzemienną. Organ podkreślił, ze prawo utrzymywania kontaktów z dzieckiem nie jest tożsame ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej. Ustalone kontakty z dzieckiem nie oznaczają ustalenia opieki naprzemiennie, która wymaga co do zasady współdziałania rodziców. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad dziećmi w rozumieniu w/w ustawy i nie ma przy tym znaczenia, że jego władza rodzicielska nie została ograniczona, a obowiązek alimentacyjny wynika z wyroku Sądu. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi. Podniósł, że opieka nad dziećmi sprawowana jest naprzemiennie, zgodnie z wyrokiem rozwodowym. Wskazał też na dodatkowe okoliczności uzasadniające przyznanie mu wnioskowanych świadczeń wychowawczych związane z niewykonywaniem w sposób prawidłowy przez matkę dzieci opieki nad nimi. Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że nie składał wniosku o zmianę miejsca pobytu dzieci i nadal sprawuje wraz byłą żoną nad dziećmi opiekę naprzemienną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że wobec B. K. i J. K. orzeczony został rozwód na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie, XI Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt [...]. W wyroku rozwodowym Sąd stwierdził, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi (M. i S.) powierza obu stronom, orzekając o kontaktach ojca z małoletnimi w miejscu i czasie ustalonym w wyroku, orzekając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci stron Sąd obciążył obojga rodziców i tytułem udziału w tych kosztach zasądził od skarżącego na rzecz S. K. kwotę po 350 zł miesięcznie i na rzecz M. K. po 550 zł miesięcznie płatne do rąk matki J. K. W ocenie Sądu – wobec okoliczności, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2016 r. zawnioskował o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci M. i S. K. natomiast matka dzieci w dniu 12 kwietnia 2017 r. złożyła wniosek o to samo świadczenie na dziecko S. K. – nastąpił w niniejszej sprawie zbieg prawa do świadczeń obojga rodziców S. i M. K. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przepisie art. 22 reguluje zasady przyznawania świadczenia wychowawczego w opisanej sytuacji. W ocenie Sądu z przepisu tego wynika, iż wyznacznikiem pozostaje "sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem". Ponadto Sąd podkreślił, że z powołanego przepisu wynika także, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne w sytuacji, gdy złożone zostaną dwa wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem (jak w niniejszej sprawie). Wywiad przeprowadza właściwy ośrodek pomocy społecznej, a jego celem jest udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (art. 15 ust. 2 ustawy). Sąd podkreślił, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego może nastąpić z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego koniecznego zarówno wówczas, gdy organ ma generalnie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, jak i w przypadku złożenia dwóch następujących po sobie wniosków o przyznanie świadczenia na to samo dziecko. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie skarżący w dniu 10 czerwca 2016 r., oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Okoliczności tej nie podważał w odwołaniu ani w skardze. Natomiast już samo uniemożliwienie przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania mu wnioskowanych świadczeń. W ocenie Sądu I instancji sprawowanie przez skarżącego opieki naprzemiennej nad dziećmi M. i S. nie zostało przez skarżącego dowiedzione, a organy nie mogły tej kwestii ustalić ze względu na odmowę przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu środowiskowego. Sąd I instancji nie podzielił przy tym poglądu organu odwoławczego, że konieczne dla przyjęcia, iż dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców jest posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Sąd stwierdził, że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Zdaniem Sądu skoro określenie "naprzemiennej opieki" pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r., to trudno wymagać od rodziców, by dysponowali oni bezwzględnie orzeczeniem o "naprzemiennej opiece" nie tylko przed tą datą, jak i w okresie obowiązywania ustawy. Sąd podzielił natomiast wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/16, pogląd, że istotne jest, aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Organy powinny zatem podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich. Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres. Zdaniem Sądu, skoro nie zostało dowiedzione (ustalone), że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi M. i S. K., to nie można przyjąć, że wchodzą oni w skład rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i przysługuje na nie świadczenie wychowawcze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), poprzez jego bledną wykładnię skutkującą uznaniem, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w rozumieniu tego przepisu w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem – M. K. stanowiło w stosunku do skarżącego przesłankę obligatoryjną przyznania świadczenia wychowawczego, podczas gdy przy zastosowaniu właściwej wykładni literalnej powołanego przepisu należało przyjąć, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest fakultatywną czynnością dowodową, bez przeprowadzania której wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego w stosunku do małoletniej M. K. było bezsprzecznie możliwe, na podstawie zgromadzonego uprzednio w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie informacji, które z urzędu posiadał organ właściwy, b) art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w rozumieniu tego przepisu w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem – S. K. stanowiło w stosunku do skarżącego przesłankę obligatoryjną przyznania świadczenia wychowawczego, podczas gdy przy zastosowaniu właściwej wykładni literalnej powołanego przepisu należało przyjąć, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest fakultatywną czynnością dowodową, bez przeprowadzania której wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego w stosunku do małoletniego S. K. było bezsprzecznie możliwe, na podstawie zgromadzonego uprzednio w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie informacji, które z urzędu posiadał organ właściwy; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 136 K.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem zebrany przez organ materiał dowodowy należało uznać za niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, skutkowałyby wydaniem orzeczenia na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, nie dopatrzył się, że organy administracyjne w uzasadnieniu swoich decyzji pominęły milczeniem niewygodne dla siebie fakty. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony przez organ o rodzinny wywiad środowiskowy, na przeprowadzenie którego skarżący wyraził zgodę w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Obowiązkiem zaś organów administracyjnych - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. było uzupełnienie materiału dowodowego albowiem brak było podstaw do uznania, że w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ I instancji naruszył normę art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie skarżącego o konsekwencjach prawnych i faktycznych odmowy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących osoby sprawującej opiekę nad dziećmi M. K. i S. K., który to brak miał wpływ na ustalenie prawa skarżącego do przyznaniu świadczenia wychowawczego oraz stanowił przejaw naruszenia przez organ I instancji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej tj. zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 9 K.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. art. 14 § 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, bowiem z zebranego w sprawie przez organ I i II instancji materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego żądał wyłączenia z udziału w postępowaniu pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skawinie – A. K. i R. K., albowiem zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tych pracowników. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny winny był uznać, że bezczynność organów I i II instancji miała bezpośredni wpływ na wyniki postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na małoletnią M. K. w toku postępowania administracyjnego złożył tylko skarżący. Była żona skarżącego ubiegała się bowiem o przyznanie świadczenia wychowawczego jedynie na syna – S. K. Tymczasem z akt sprawy jasno wynika, że podstawą prawną rodzinnego wywiadu środowiskowego jaki miał być przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącego był art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Co więcej wywiad ten miał dotyczyć jedynie syna skarżącego – S. K. Oznacza to zatem, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ właściwy nie powziął wątpliwości co do sprawowania opieki nad M. K. Ponadto – w ocenie skarżącego kasacyjnie – z akt niniejszej sprawy jasno wynika, że sprawuje on nad córką opiekę naprzemienną. Wskazano, że dwukrotnie przeprowadzono rodzinne wywiady środowiskowe w miejscu zamieszkania B. K. podczas, których ustalono sytuację mieszkaniową skarżącego. W ocenie skarżącego pracownicy przeprowadzający te wywiady mieli świadomość tego, że w domu skarżącego znajdują się dwa osobne, w pełni wyposażone pokoje dla córki i syna. Skarżący podał ponadto, że podczas tzw. grup roboczych odbywanych w ramach procedury Niebieskiej Karty skarżący wielokrotnie wyjaśniał pracownikom MOPS w Skawinie sposób i formę sprawowanej przez niego i byłą żonę opieki nad dziećmi. Wobec tego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie było podstaw do odmowy przyznania mu prawa do proporcjonalnej – odpowiedniej do wymiaru czasowego sprawowanej nad córką pieczy – wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z zastosowania literalnej wykładni przepisu art. 15 ust. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci bezsprzecznie wynika, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na małoletnią M. K. nie było przesłanką obligatoryjną. Ponadto – w ocenie skarżącego – pouczenie MOPS-u zawarte w piśmie informującym o konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie było ani należyte, ani wyczerpujące. Skarżący uważa, że na jego podstawie nie miał podstaw sądzić, że przedmiotowy wywiad stanowi przesłankę obligatoryjną przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podał, że w toku postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym domagał się przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jednak jego pisemne żądanie zostało przemilczane przez SKO. Skarżący podkreślił, że wniosek dowodowy w tym przedmiocie składał właśnie z powodu nienależytego i wprowadzającego w błąd pouczenia o skutkach prawnych odmowy przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Odnośnie wyłączenia pracowników organu, skarżący kasacyjnie wskazał, że do jego wiadomości dochodziły informację o ujawnianiu przez A. K. i R. K. informacji poufnych dotyczących osoby skarżącego jego byłej żonie. Okoliczności te skarżący zgłaszał przełożonym w/w pracowników, jednakże przedstawiane zarzuty zazwyczaj pozostawały bez odpowiedzi ze strony MOPS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzały do wykazania, że organy administracji i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art.15 ust.1 i art.22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia wskazanych przepisów polega na przyjęciu, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowiło obligatoryjną przesłankę przyznania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy wniosek matki o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczył tylko jednego z dwojga dzieci. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego było "bezsprzecznie możliwe" na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zacząć należy od wskazania, że w świetle ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. tj. 2018, poz. 2134 ze zm.), powoływanej dalej, jako " ustawa", pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, jak błędnie wywodził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. W art.2 pkt 16 ustawy ustawodawca zawarł legalną definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zgodnie zaś z art. 5 ust.2a omawianej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jak zatem z powyższych regulacji wynika zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo. Fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Stanowisko takie jest prezentowane w ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. I OSK 947/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2088/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1669/17, z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18 dostępne na stronie internetowej:https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji błędnie uznał, że dla przyjęcia, iż dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest konieczne posiadanie orzeczenia sądu powszechnego w tym zakresie. Pomimo jednak błędnego stanowiska Sądu w kwestii dotyczącej możliwości dokonywania ustaleń przez organ administracji, czy dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną, wyrok Sądu odpowiada prawu. Skarżącemu odmówiono bowiem przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niewyrażenie przez niego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego może nastąpić z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego koniecznego zarówno wówczas, gdy organ ma generalnie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, jak i w przypadku złożenia dwóch następujących po sobie wniosków o przyznanie świadczenia na to samo dziecko. Wynika to wprost z treści art.22 w zw. z art.15 ustawy. Konsekwencje odmowy udzielenia wywiadu środowiskowego określił ustawodawca w art. 23 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bez znaczenia pozostaje to, że matka dzieci wnioskowała o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na syna S., zaś ojciec dzieci wnioskował o przyznanie świadczenia wychowawczego zarówno na syna S., jak też na córkę M. Jedynie bowiem orzeczenie sądu powszechnego o sprawowaniu opieki naprzemiennej może być podstawą do uznania, że taka opieka jest sprawowana nad dzieckiem. Za taki dokument nie można uznać oświadczenia ojca, który potwierdza sprawowanie opieki naprzemiennej wraz z matką dziecka. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku rozwodowego z dnia 24 czerwca 2016 r. wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej zostało powierzone obojgu rodzicom, równocześnie jednak orzeczono, że miejscem zamieszkania małoletnich jest miejsce zamieszkania matki. Ponadto w wyroku rozwodowym Sąd orzekł jedynie o kontaktach ojca z małoletnimi dziećmi, co nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Z akt sprawy wynika ponadto, że B. i J. K. w dniu 7 czerwca 2016 r. zawarli ugodę mediacyjną. Zgodnie z punktem 6 tej ugody strony ustaliły, że: " w związku z zamieszkaniem dzieci przy matce, J. K. przysługuje prawo do pobierania świadczeń rodzinnych 500 + ". W tych okolicznościach sprawy organ miał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art.15 ust.1 ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniały wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dziećmi. W piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na wywiad. Bezspornym jest także, że wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2016 r. dotyczył obojga dzieci: córki M. i syna S. Wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna S. w dniu 12 kwietnia 2016 r. złożyła również matka dzieci J. K. Istniały zatem przewidziane w ustawie okoliczności obligujące organ administracji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z powyższych względów zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mogły być uwzględnione. Odnośnie do zarzutów opartych na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że ich uwzględnienie jest możliwe jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchybienie wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ I instancji naruszył art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie skarżącego o konsekwencjach prawnych i faktycznych odmowy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących osoby sprawującej opiekę nad dziećmi. W piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r., którego odbiór B. K. pokwitował w dniu 10 czerwca 2016 r. organ I instancji poinformował skarżącego o treści art.22 ustawy, skutkach niewywiązania się z obowiązku umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wpływie na treść decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy (a nawet jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego), nie pozwalał na wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przede wszystkim nie został wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, co jest możliwe w drodze postępowania przez sądem powszechnym. Dlatego zarzuty procesowe dotyczące czy to nieuwzględnienia żądania skarżącego wyłączenia określonych pracowników od udziału w postępowaniu, czy też wyrażenie przez niego zgody na przeprowadzenie wywiadu w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.