III SAB/Wr 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Anetta Chołuj (sprawozdawca), WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] r. obywatel A. B. L. (dalej: skarżący, strona) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) oraz 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 165 ze zm.), zarzucił: 1. naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia jego sprawy w postępowaniu. 2) art. 36 § 1 K.p.a. w zw z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; 3) art. 37 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia; 4) art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie ponaglenia w terminie; 5) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez naruszenie szeregu przepisów K.p.a. i lekceważące podejście do strony; 6) art. 73 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a. przez odmowę dostępu do akt sprawy; 8) art. 217 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożenia wniosku. Wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł; 4) przyznanie od organu kwoty [...] zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania, 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym Skarżący wskazał, że: 1) [...] r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody D.; 2) pismem z [...] r. skarżący działając za pośrednictwem pełnomocnika złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie 3) pismem z dnia [...] r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku i poinformowany, ze ponaglenie zostało przekazane do właściwego organu. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący akcentował, że bezczynność organu trwała więc blisko 2 miesiące od dnia złożenia przez niego wniosku i że od tego momentu Wojewoda nie podjął w jego sprawie żadnych działań. Wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych dopiero [...] r. i to wezwanie miało charakter pozorny. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości i wskazał, że dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody D. W dniu [...] r. wpłynęło do urzędu ponaglenie strony i [...] r. ponaglenie zostało przekazane wraz z całą dokumentację do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jednocześnie pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. w częściach D - wzór podpisu oraz E - imię i nazwisko pisane alfabetem łacińskim. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] r. z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że bezczynność nie miała charakteru rażącego a opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu, fluktuacji pracowników, jak i są konsekwencją zmian organizacyjnych w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] r.) nie został załatwiony w terminie miesiąca. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad jednego miesiąca - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero [...] r. kiedy to wezwał go do uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie dwóch miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Należy zaznaczyć, że organ obecnie nie pozostaje bezczynny albowiem pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] r. z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie. Strona jak wynika z akt sprawy nie uzupełniła braku formalnego wniosku zawartego w części E, nie podała imienia i nazwisko pisanego alfabetem łacińskim. Zatem organ – działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - prawidłowo pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący pouczony został w wezwaniu z dnia [...] r. o skutkach nieuzupełnienia braków wniosku. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie, bowiem tuż po otrzymaniu przez stronę ponaglenia podjął opisane wyżej działania. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu kwoty pieniędzy. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 3, § 1a - orzekł jak w punktach od I – II sentencji. Sąd umorzył postepowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia bowiem wniosek strony został załatwiony po nieuzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych i pozostawiony bez rozpoznania (pkt III). Sad na podstawie art. 151 oddalił dalej idąca skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie [...] zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.