II OSK 2594/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 192/19 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 192/19, po rozpoznaniu skargi T.S. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium") z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Kolegium odmówiło wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z [...] lipca 2017 r., nr [...], zezwalającej Gminie L. na usunięcie drzew na działce nr [...] we wsi K. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Skarżąca nie była stroną postępowania o wydanie kwestionowanego zezwolenia i należy ją traktować wyłącznie jako właścicielkę nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zezwoleniem, w związku z czym nie ma ona interesu prawnego do wystąpienia o wszczęcie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie w terminie prawem przewidzianym wywiodła T.S. wskazując między innymi, iż od wielu lat jest posiadaczem działki nr [...], ogrodziła ją i dba o nią. Po rozpoznaniu skargi Skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że sformułowanie wniosku o oczywistym braku po stronie Skarżącej interesu prawnego w sprawie jest przedwczesne, gdyż nastąpiło bez przeprowadzenia przez organ wstępnych czynności wyjaśniających w tym zakresie, w tym wezwania Skarżącej do jednoznacznego wskazania przesłanek, z których wywodzi swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania. W następstwie tego organ zdaniem Sądu I instancji nie rozważył, czy skarżąca może wywodzić swój interes prawny z faktu ewentualnego posiadania nieruchomości objętej zezwolenie. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż nie przesądza obecnie, że posiadanie to istotnie skarżącej przysługuje. W ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: K.p.a.), przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno się wypowiedzieć o istnieniu legitymacji procesowej Skarżącej w ramach postępowania nieważnościowego; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), w zw. z art. 61a K.p.a. przez uznanie, że Kolegium bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznało, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego, podczas gdy Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy Skarżąca nie wykazała posiadania przymiotu strony. Uzasadniając powyższe zarzuty, Kolegium wskazało, iż wnioskodawczyni nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] we wsi K. Dalej organ podniósł, że stronami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew są posiadacz nieruchomości oraz jej właściciel, o ile nie jest jej posiadaczem. Z kręgu stron postępowania wyłączeni są zatem właściciele nieruchomości sąsiednich. Kolegium podkreśliło, że sporna działka zgodnie z ewidencją gruntów stanowiąca drogę powszechnego korzystania, nie posiada ustalonego właściciela, a jej władającym jest Gmina. Skarżąca obecnie nie posiada prawnorzeczowego tytułu do terenu objętego decyzją i z tych względów nie może być stroną postępowania dotyczącego tej działki. W ocenie Kolegium, pomimo że Skarżąca występowała w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, nie było ono zobowiązane do wezwania jej do wskazania przesłanek, z których wywodzi swój interes do wszczęcia postępowania. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych zarzutów stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna organu oparta została na błędnym założeniu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, iż wnioskodawczyni nie jest posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] we wsi K. oraz, że władającym tą działką jest Gmina L. Stanowisko przedstawiane w tym zakresie przez organ stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami T.S. przedstawionymi w skardze, gdzie wprost wskazała ona, że jest od wielu lat jest posiadaczem działki nr [...] objętej pozwoleniem na usunięcie drzew, ogrodziła ją i dba o nią. Na potwierdzenie tej okoliczności T.S. dołączyła do skargi między innymi dokumentację fotograficzną. Dalej zauważyć należy, iż swojego stanowiska w tym zakresie T.S. nie przedstawiła w toku postępowania wyjaśniającego przed organem administracji, albowiem nie była przez SKO w W. wzywana do wykazania interesu prawnego, z którego wyprowadza posiadanie przez siebie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia Gminie L. zgody na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] i co za tym idzie uprawnienie do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy za trafne uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż odmowa wszczęcia na wniosek T.S. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...] była przedwczesna. Podkreślić przy tym należy, iż przedwczesność ta nie wynikała z konieczności rozważania czy stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcia drzew może być właściciel nieruchomości sąsiedniej, lecz z konieczności procesowego odniesienia się do twierdzeń T.S. jakoby była ona posiadaczem samoistnym działki nr [...], względnie jej części, w sytuacji gdy jak wskazuje sam organ - a okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu - działka nr [...] nie posiada ustalonego właściciela. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu I instancji, iż stosownie do przepisów art. 83 ustawy o ochronie przyrody posiadacze nieruchomości są stronami postępowania prowadzonego na podstawie tych przepisów w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, a w sytuacji gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Powyższy pogląd prawny nie został przy tym w żaden sposób zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Na aprobatę zasługuje także pogląd Sądu I instancji co do wykładni art. 61a § 1 K.p.a. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest bowiem pogląd (podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie), iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania w pierwszym rzędzie interesu prawnego wnioskodawcy a następnie, w przypadku pozytywnego wyniku tego rodzaju badania czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1534/04, LEX nr 190574; z 25 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 725/05, LEX nr 209119; z 2 października 2009 r., sygn. II OSK 1501/08, LEX nr 571791; z 10 marca 2010 r., sygn. II GSK 433/09, LEX nr 596817; z 28 marca 2012 r., sygn. II GSK 321/11, LEX nr 1219017, z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3273/17, LEX nr 2754958). Inaczej rzecz ujmując dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalania zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie. W takiej sytuacji istnieje bowiem po stronie organu obowiązek wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie stwierdzenia, iż wnioskodawcy przymiot strony postępowania nie przysługiwał (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 330/17, LEX nr 2429358, B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a). Jak wskazano zaś powyżej taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem ocena czy T.S. przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z działki nr [...] we wsi K. wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wobec treści art. 9 K.p.a. winno obejmować między innymi wezwanie strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika do wskazania okoliczności, z których wyprowadza swój interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego, w sytuacji, gdy okoliczności tych podmiot ten nie wskazał w podaniu o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wymogom tym SKO nie sprostało. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo wadliwego (bo nie wskazującego wszystkich naruszonych przez SKO przepisów prawa procesowego) uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącą T.S. w postępowaniu przed Sądem I instancji.