I GSK 1426/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 96/19 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 0401-IEE.711.332.2018 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 96/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Spółki Wodnej "K." w likwidacji w B. (dalej: skarżąca, spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor IAS, organ odwoławczy/II instancji) z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy (dalej: organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku spółki na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego 23 października 2017 r. przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, obejmującego zobowiązanie z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. Egzekwując należności, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 6 lipca 2018 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej, przysługującej spółce od Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, z tytułu zwrotu w podatku od towarów i usług. W odpowiedzi na zajęcie, skarżąca złożyła skargę na czynność egzekucyjną, wskazując na nieistnienie obowiązku. Strona podała, że na podstawie przelewu dokonanego w dniu 20 grudnia 2017 r. przez spółkę C. w B., uiszczono całość kwoty należności głównej. Natomiast wbrew intencjom wpłacającej, w postanowieniu z 16 stycznia 2018 r. wierzyciel określił inny sposób zarachowania wpłaconej kwoty, rozliczając ją częściowo na kwotę główną, a częściowo na odsetki i koszty postępowania. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji należność główna nie istnieje, gdyż została w całości zapłacona. Postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. organ egzekucyjny oddalił skargę wskazując, że skarga przysługuje na dokonane przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, a w skardze takiej można podnosić jedynie okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, gdyż tylko takie okoliczności mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W postępowaniu w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważany zarzut nieistnienia obowiązku. Zaskarżona czynność egzekucyjna była zdaniem organu przeprowadzona zgodnie z prawem, a skarżąca nie podniosła żadnych okoliczności mogących świadczyć o popełnieniu błędów formalnych czy też technicznych przy dokonaniu czynności. Utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego Dyrektor IAS wskazał, że w trybie skargi na czynności egzekucyjne nie jest możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, służącego ochronie praw zobowiązanego. Brak jest podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne, traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych w toku całego postępowania egzekucyjnego. Zakwestionowana skargą czynność egzekucyjna została natomiast przeprowadzona w sposób prawidłowy, gdyż organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny przewidziany w u.p.e.a. oraz podjął prawidłowe działania w celu jego zastosowania. Oddalając skargę spółki na postanowienie organu odwoławczego WSA w Bydgoszczy wskazał, że środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonane przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. lub wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji uznał czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z tytułu zwrotu w podatku od towarów i usług za dokonaną zgodnie z przepisami prawa, organ egzekucyjny zastosował bowiem środek egzekucyjny przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., a także dochował wymogów formalnych przewidzianych w przepisie art. 89 u.p.e.a., normującego egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych. Czynność egzekucyjna nie miała wad formalnych, których uwzględnienie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi wniesionej w trybie przepisu art. 54 § 1 u.p.e.a. Przedstawione okoliczności faktyczne uzasadniają ocenę co do słuszności oddalenia przez organ egzekucyjny skargi na czynność egzekucyjną. Skarżąca w istocie rzeczy kwestionowała bowiem zasadność prowadzenia egzekucji podnosząc, że dochodzona należność główna nie istnieje, ponieważ została w całości uregulowana. Tymczasem tego rodzaju okoliczności mogą być przedmiotem zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wnoszonych w oparciu o przepis art. 33 u.p.e.a., a nie skargi na czynności egzekucyjne, składanej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Poza zakresem skargi na czynności egzekucyjne pozostają też okoliczności związane z ewentualnym zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 17 kwietnia 2019 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązki organu w zakresie konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i interes społeczny oraz słuszny interes strony; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, mimo iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania poprzez uznanie przez organ administracyjny I i II instancji, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można skutecznie podnosić zarzutów materialnoprawnych, podczas gdy z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga przysługuje na wszystkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1, art. 7 § 3, art. 56 i 59 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowień organów egzekucyjnych, które zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 45 § 1, art. 7 § 3, art. 56 i 59 u.p.e.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, gdyż organy egzekucyjne zamiast zawiesić lub umorzyć postępowanie egzekucyjne w dalszym ciągu je prowadziły. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącej charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, mając na względzie przepisy regulujące sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Konsekwentnie w kontrolowanej sprawie organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny zajęcia prawa innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanej przez pryzmat przepisów określających wymagania formalnoprawne tej czynności egzekucyjnej. Skarżąca kasacyjne, podobnie, jak w skardze do Sądu pierwszej instancji, zarzuca, że egzekwowana należność główna nie istnieje, ponieważ została w całości zapłacona. Dokonana wpłata powinna zostać zgodnie z intencją wpłacającego zaliczona w całości na poczet kwoty głównej, tymczasem wierzyciel część wpłaty zaliczył na odsetki i koszty postępowania. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Okoliczności, które podnosi skarżąca, nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., gdyż nie odnoszą się do kwestii formalnoprawnych związanych z realizacją (wykonywaniem) czynności egzekucyjnej. Dotyczą one materii niemieszczącej się w dyspozycji ww. przepisu i jako takie nie mogły być badane zarówno w postępowaniu przed organami, jak i przed sądami administracyjnymi. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie bada się istnienia egzekwowanego obowiązku. Zarzuty te podlegają kontroli w odrębnej procedurze na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. W postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, organ egzekucyjny bada jedynie prawidłowość dokonanej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skarżącej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p,p,s.a.