I GSK 1529/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1996/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1996/18 uwzględnił skargę Wojewody [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w W. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek wierzyciela - Wojewody [...] wobec majątku zobowiązanego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wskazano, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która określa podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek o charakterze pieniężnym, bez jednoczesnego zastąpienia go obowiązkiem w innej wysokości, skutkuje tym, iż przestaje od tej chwili istnieć obowiązek nadający się do wykonania poprzez przymus administracyjny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 listopada 2017 r. w kwocie 296.659,50 zł, z powodu braku możliwości wyegzekwowania ich od zobowiązanego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2018r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i 6, zgodnie z art. 64 § 9 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) powstaje za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności - z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Przepis ten nie uzależnia naliczenia opłaty od tego, czy wskutek zajęcia doszło do wyegzekwowania jakichkolwiek kwot. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy pominęły, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w takich sytuacjach opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Sąd I instancji wskazał, że mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w sposób dowolny rozważył adekwatność wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności...) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić, że jakiekolwiek opłaty ustalane przez organy egzekucyjne są konsekwencją prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem następstwem braku dobrowolnego wykonania świadczenia przez zobowiązanego, to jednak ich wysokość, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od warunków, jakie wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku, a zatem w przypadku opłaty manipulacyjnej od rzeczywistych wydatków towarzyszących podjętym czynnościom organu egzekucyjnego. Wysokość tej opłaty jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Dlatego też wysokość tej opłaty powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania. Wtedy tylko można mówić o racjonalnej zależności tych wielkości, a nie o swoistej "karze" za wszczęcie egzekucji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana od wierzyciela wyłącznie, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, a skutkującą niewłaściwą odmową zastosowania ww. przepisów; b) art. 80 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego konieczne jest, by na rachunku bankowym zgromadzone były środki finansowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do konkluzji, że dla dokonania tego środka egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, wadliwą ocenę prawną zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji niezasadne jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego, pomimo, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania oraz nie doszło do naruszenia prawa materialnego, co winno skutkować oddaleniem skargi; b) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, na skutek błędnego uznania, że organ nie miał podstaw do obciążania wierzyciela opłatą ustaloną na podstawie art. 64 § 1 pkt 4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie wskazanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Spór w sprawie dotyczy sposobu określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty za zajęcie innych wierzytelności i opłaty manipulacyjnej. Podstawą prawną do orzekania w tym zakresie jest art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., którego niekonstytucyjność w zakresie, w jakim nie określał on maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, iż Sąd bezzasadnie uznał, że dla prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4 i § 64c § 4 u.p.e.a. niezbędne jest to, by nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym, podczas gdy, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do konkluzji, że dla dokonania tego środka egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi. Odnosząc się do podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny – organ egzekucyjny zajął konto bankowe zobowiązanego, na którym nie było środków pieniężnych podlegających pobraniu i z tego tytułu obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. W istocie spór między organem a stroną dotyczy tego, czy organ miał podstawę prawną do pobrania wskazanych wcześniej opłat w ustalonej wysokości, na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a. Jak wynika z art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W szczególności, organ egzekucyjny pobiera opłatę za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Natomiast zgodnie z art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej, opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Co do zasady zatem, to zobowiązany ponosi koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że jeden z wyjątków od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji został przewidziany w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy więc podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do pobrania opłaty egzekucyjnej. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16). Dodatkowo wypada także wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał wskazując motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej. W myśl, którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z nieskutecznym zajęciem wierzytelności pieniężnej organ egzekucyjny miał prawo do naliczenia opłaty manipulacyjnej, w wysokości ustalonej w oparciu o wytyczne zawarte w powołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opłata ta powinna więc być obliczona w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary. Trzeba bowiem zauważyć, że wysokość opłat nie powinna też zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia. Zatem prawidłowo WSA odwołując się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego co do wysokości opłat egzekucyjnych jak i opłaty manipulacyjnej, zalecił aby były one adekwatne do poniesionych wydatków jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego. Do czasu postulowanej przez Trybunał Konstytucyjny nowelizacji ustawy, możliwe i konieczne jest, bowiem orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty zawarte skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.