II SA/Ol 222/19

Dnia 30 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej jako: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (skarżąca, strona) od decyzji Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania bądź też rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem M. S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił K. G. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania bądź też rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem M. S. W ocenie organu w sprawie nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r., ponieważ rodzice M. S., nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej (mieli ją ograniczoną) oraz nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że bratem opiekuje się od 11 lat, a opiekunem prawnym została w 2015 r. Brat jest osobą wymagającą opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego: nie potrafi przygotować sobie posiłku, potrzebuje pomocy i kontroli przy myciu i ubieraniu, sam me opuszcza posesji (boi się osób obcych). Z uwagi na jego stan zdrowia była zmuszona zrezygnować z pracy. Ponadto, zakwestionowała część uzasadnienia decyzji odnoszącą się do kwestii tego, że rodzice nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej i jak podała matka B. S. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ma ograniczoną władzę rodzicielską, natomiast ojciec A. S. za znęcanie się nad rodziną został pozbawiony władzy rodzicielskiej. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. wskazało, że z akt sprawy wynika, że M. S. (rocznik 1991) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym; niepełnosprawność istnieje od urodzenia; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 2012 r. (orzeczenie nr "[...]" Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z "[...]" wydane na stałe). Na mocy postanowienia z dnia 11 czerwca 2015 r. Sądu Rejonowego, K. G. została opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego M. S. Kolegium wskazało, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego z prośbą o udzielenie informacji czy B. S. i A. S. są osobami pozbawionymi władzy rodzicielskiej bądź też posiadają ograniczoną władzę rodzicielską nad całkowicie ubezwłasnowolnionym synem M. S. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. Sąd poinformował, że postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r. została ograniczona władza rodzicielska B. i A. S. nad małoletnimi wówczas dziećmi, w tym nad M. S. Następnie postanowieniem z 31 maja 2010 r. umorzono postępowanie opiekuńcze w części dotyczącej małoletniego M. S., który był pełnoletni. Ponadto z treści postanowienia z dnia 31 sierpnia 2006 r. wynika, że wniosek o pozbawienie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi A. S. został oddalony, a orzeczenie to dotyczyło także małoletniego wówczas M. S. Sąd Rejonowy orzekał następnie jedynie w stosunku do małoletniego rodzeństwa. Kolegium stwierdziło, że z ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że rodzice M. S. nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, a ponadto nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z oświadczenia skarżącej z dnia 25 września 2018 r. wynika, że matka – B. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym). Zatem, jeśli ustawodawca uzależnił prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (taką "inną" osobą jest K. G.) od takich okoliczności jak: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania K. G. wnioskowanego świadczenia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Kolegium skarżąca podniosła, że co prawda jej rodzice żyją, ale w ogóle nie interesują się swoim synem M.. Brat mieszka ze skarżącą od 11 lat, a od 2015 r. jest ona jego prawnym opiekunem. Ze względu na "dobro brata" oraz konieczność zapewnienia mu pomocy w życiu codziennym była zmuszona zrezygnować z pracy. Ponadto wskazała, że rozumie obowiązujące przepisy, jednakże szuka sprawiedliwości, ponieważ to ona zapewnia bratu należytą opiekę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś..r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad pełnoletnim bratem (jest jego opiekunem prawnym), który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż żyją rodzice osoby wymagającej opieki, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015r., I OSK 1286/14, z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 829/16, z dnia 12 maja 2017r., I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie). W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) akceptowane jest następujące rozumienie pojęcia wykładnia prokonstytucyjna: "Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16)". W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie rodzice osoby niepełnosprawnej żyją i nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności (skarżąca twierdzi, że jest inaczej). Natomiast z wyjaśnień skarżącej wynika, że jej rodzice nie interesują się zupełnie jej bratem (ojciec znęcał się nad rodziną), nie interesuje ich "dobro jej brata". Rodzice sami wymagają opieki. W związku z tym rzeczywistą opiekę nad chorym bratem sprawuje skarżąca. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanej w dalszej kolejności - względem brata, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że nie można uznać, aby rodzice skarżącej mogli sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem ze względu na zupełny brak zainteresowania jego osobą, jak też stan zdrowia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wprawdzie rodzice osoby wymagającej opieki teoretycznie są zdolni do jej wykonywania, co formalnie powinno wyłączać uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, ale w ocenie składu orzekającego ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można stosować w sytuacji, gdy żaden z preferowanych przez ustawodawcę opiekunów z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków. W tej sytuacji organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.