I GSK 987/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1965/18 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B, Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt. V SA/Wa 1965/18 oddalił skargę B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości dalej "PARP" określiła do zwrotu przez skarżącą kwotę 283 678,07 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt trzy tysiące sześćset siedemdziesiąt osiem złotych 07/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy skarżącej. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji wskazał, że skarżąca zobowiązał się do realizacji projektu, którego celem była automatyzacja procesów w zakresie działalności dystrybucyjnej tonerów i serwisu sprzętu drukującego dzięki wdrożeniu systemu B2B. Projekt przewidywał implementację nowego systemu B2B, który miał pozwolić na znaczące usprawnienie i automatyzację 3 procesów zachodzących między beneficjentem a jego Partnerami, tj. procesu integracji zamówień beneficjenta z systemem zamówień Partnera, procesu integracji stanów magazynowych beneficjenta ze stanami magazynowymi Partnera oraz integrację procesu fakturowania beneficjenta z procesem odbioru faktur w systemie Partnera. Organ mając na względzie zebrany materiał dowodowy uznał, że skarżąca nie osiągnęła założonego celu projektu, jakim miała być automatyzacja procesów zachodzących miedzy beneficjentem a jego Partnerami. Dlatego też uznał, że została spełniona przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1669), dalej "u.f.p.", co uprawnia dochodzenie od beneficjenta, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt. V SA/Wa 1965/18 ją oddalił. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał na cel przedsięwzięcia realizowanego przez skarżącą oraz materiał dowodowy zebrany przez organ w sprawie, w szczególności na opinię biegłego Waldemara Chodasiewicza, która jednoznacznie wskazał, iż środki pobrane przez beneficjenta zostały "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem", tj. niezgodnie z celem projektu szczegółowo określonym we wniosku o dofinansowanie oraz Biznes Planie. W ocenie Sądu I instancji nie sposób postawić organowi skutecznie zarzutu naruszenia przez art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakupione w ramach projektu oprogramowanie B2B nie odpowiada przedmiotowi umowy, bowiem skarżąca naruszyła swoim działaniem poszczególne zapisy umowy, do których przestrzegania się zobowiązała w momencie jej zawarcia. Za nietrafny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego, który na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. powinien zostać wyłączony z postępowania, ze względu na fakt, iż wykonywał on opinie dla PARP dotyczące systemów B2B realizowanych u innych beneficjentów. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt. V SA/Wa 1965/18. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. przez niewłaściwe nie zastosowanie art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (we) nr 1260/1999 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 210, str. 25) (dalej: rozp.EU) poprzez przyjęcie, że zachodziła zasadność zakwalifikowania zdarzeń stwierdzonych w toku kontroli PARP jako naruszenia mającego charakter nieprawidłowości, skutkującej obowiązkiem zwrotu należności na rzecz Instytucji Zarządzającej, pomimo iż nie wykazane zostało, iż stwierdzone uchybienia powodują lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego; 2. przez niewłaściwe nie zastosowanie art. 98 § 2 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (we) nr 1260/1999 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 210, str. 25) (dalej: rozp.EU) dotyczącego wielkości korekty (części lub całości), która zależna jest od wagi i charakteru nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli wykorzystania środków unijnych oraz nie dokonanie oceny przyjętej przez PARP do zwrotu wielkości kwoty dofinansowania; 3. poprzez błędną interpretację art. 207 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077) polegającą na przyjęciu, iż otrzymane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że u skarżącej, został wdrożony system, z którego skarżąca korzysta, wobec czego nie można w tam zakresie stwierdzić nieprawidłowości w wykorzystaniu przyznanych środków; II. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. tj. art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, poprzez brak dokonania oceny rozstrzygnięcia organów w świetle przepisów prawa wspólnotowego w szczególności ropz. EU. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Biorąc pod uwagę zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej oraz jego uzasadnienie podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09; wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn.. akt GSK 1045/04; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt GSK 974/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Przechodząc do oceny zarzutu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zawartych w pkt II petitum skargi kasacyjnej (art. 3 § 1 i 2, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.), należy wskazać, że są one bezpodstawne. Zgodnie bowiem z pierwszym z powołanych przepisów (art. 3 § 1 p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skład orzekający NSA w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że skarżąca – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17, tamże). W żadnej mierze nie uzasadniono też zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. określającego sprawy, w których sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08 tamże). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez skarżącego. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zawartych w pkt I petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, że są one bezpodstawne i jak było wyżej wskazane, sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Za nietrafny należy uznać zarzut niewłaściwego nie zastosowania art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. W kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu, mając na uwadze jego przedmiot – zobowiązanie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich istotne jest pojęcie "nieprawidłowości", które zostało zdefiniowanego w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego" (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C - 406/14). Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Korekta finansowa jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości. Jej wysokość powinna odpowiadać wysokości szkody dla budżetu UE będących skutkiem nieprawidłowości. Szkoda polega na tym, że ze środków unijnych finansowane są wydatki dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Innymi słowy ze środków unijnych mogą być finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi i tym samym nie mogą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Wydatki te podlegają zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006. Zaznaczyć należy, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 5056/16, tamże). Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że skarżąca dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, o której mówi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu. Trzeba bowiem przypomnieć, że celem projektu była automatyzacja procesów w zakresie działalności dystrybucyjnej tonerów i serwisu sprzętu drukującego dzięki wdrożeniu systemu B2B. Projekt przewidywał implementację nowego systemu B2B, który miał pozwolić na znaczące usprawnienie i automatyzację 3 procesów zachodzących między beneficjentem a jego Partnerami, tj. procesu integracji zamówień beneficjenta z systemem zamówień Partnera, procesu integracji stanów magazynowych beneficjenta ze stanami magazynowymi Partnera oraz integrację procesu fakturowania beneficjenta z procesem odbioru faktur w systemie Partnera. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. Jak wynika z poczynionych ustaleń faktycznych, beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie, tj.: - nie zrealizował projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr I do umowy - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie; - nie osiągnął i tym samym nie utrzymał w okresie trwałości celu Projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu - naruszenie § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie Ponadto, beneficjent naruszył postanowienia § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak prowadzenia, w wyniku realizacji projektu, współpracy z co najmniej dwoma przedsiębiorcami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji przyjął za organem, że skarżąca nie osiągnęła wskaźników określonych we wniosku oraz żadnego wskaźnika rezultatu, w kształcie opisanym w Biznes planie i zgodnie z jego założeniami. Ustalenia te zostały potwierdzone na etapie postępowania administracyjnego przez eksperta i biegłego. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie podważone przez skarżącą przed tym sądem. Skarżąca nie wykazała, że zakwestionowane wskaźniki produktu i rezultatu zostały osiągnięte, a cel projektu spełniony, zaś podnoszone zarzuty odnoszą się w istocie do działań organów, a nie do wykonania projektu. Skoro beneficjent nie osiągnął celu projektu i nie zrealizował obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, iż skarżąca nie wykorzystała przyznanych jej środków zgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano również podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków. Tak więc i te omówione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającej do zwrotu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).