II OSK 274/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2600/18 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2600/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. T. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez nieuwzględnienie skargi złożonej przez skarżącego w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została z "rażącym" naruszeniem z przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego uznać, że wobec skarżącego istnieją podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem wyraźnie są udokumentowane odczuwane przez skarżącego dolegliwości, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie. II. art. 154 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię tego brzmiącego przepisu i dokonanie niewłaściwej w danej sytuacji wykładni celowościowej i to na niekorzyść strony z ograniczeniem poza granicami prawa jej praw przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, podczas gdy w interesie skarżącego było przyjęcie, że słuszny interes strony zachodzi przez nabycie szczególnych uprawnień do otrzymywania świadczeń przez skarżącego, natomiast interes społeczny w niniejszej sprawie opiera się o zmniejszenie skutku finansowego podanego leczenia skarżącemu w przyszłości, gdy jego choroba w chwili obecnej będzie uznana za chorobę zawodową. Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem nie zostały one poniesione ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, ze skarżący posiada objawy zatrucia chemicznego po świadczeniu pracy w drukarnii, spełniające przesłanki zakwalifikowania stanu zdrowia skarżącego do stwierdzenia choroby zawodowej. Choroba skarżącego jest dostatecznie udokumentowana. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył również art. 154 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i dokonanie niewłaściwej w danej sytuacji wykładni celowościowej i to na niekorzyść strony z ograniczeniem poza granicami prawa jej praw przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, podczas gdy w interesie skarżącego było przyjęcie, że słuszny interes strony zachodzi przez nabycie szczególnych uprawnień do otrzymywania świadczeń przez skarżącego, natomiast interes społeczny w niniejszej sprawie opiera się na zmniejszeniu skutku finansowego poddanego leczeniu skarżącego w przyszłości, gdy jego choroba w chwili obecnej będzie uznana za chorobę zawodową. Uprawniony jest zatem zarzut podnoszony przez skarżącego, że decyzje organów obu instancji w sposób rażący naruszyły zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej. Sedno sprawy sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do uruchomienia na podstawie art. 154 k.p.a. trybu wzruszenia decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o nr [...] z [...] lipca 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, wyrażonym na str. 7 uzasadnienia wyroku, według którego decyzja ostateczna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., jest decyzją związaną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość skorzystania ze swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2115/15, LEX nr 2316006). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2009 Nr 105 poz. 869), lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii, lub sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1291/16, LEX nr 2475428 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Ponadto normy wynikającej z treści art. 154 § 1 k.p.a. nie można traktować jako służącej ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., sygn. I OSK 205/17, LEX nr 2583505 oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę prawną zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego uchylenia decyzji. Podstawą prawną jest stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należą przepisy postępowania, które regulują środki zastosowane dla ustalenia stanu faktycznego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przez organ, który nie naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy faktyczne do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy lub uchylenia decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń. Tym samym nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.