II OSK 3423/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2559/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2018 r. znak DON.7100.255.2018.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., VII SA/Wa 2559/18, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej "A.") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2018 r., nakazującą A. usunięcie, w terminie do dnia 30 sierpnia 2019 r., nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca kolejowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, najistotniejszym elementem przeprowadzonej przez organ kontroli było stwierdzenie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca kolejowego zlokalizowanego w miejscowości K. Z wniosków kontroli jednoznacznie wynika nieodpowiedni stan techniczny budynku oraz brak realizacji zaleceń z kontroli okresowych rocznych i pięcioletnich. Przeprowadzający kontrolę, na podstawie oceny aktualnego stanu technicznego obiektu w zakresie charakteru i rozmiaru powstałych uszkodzeń, dokonali określenia stanu zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu, ustalili przyczyny zaistniałego stanu rzeczy (miejscowa korozja pokrycia dachowego, zawilgocenia, spękania, wykruszanie gzymsów, odpadające płaty tynku na elewacji budynku, nieszczelna i wypaczona stolarka okienna i drzwiowa, spękane i zarysowane szyby) oraz sprecyzowali wnioski i zalecenia dotyczące naprawy oraz dalszej eksploatacji budynku dworca kolejowego. Stan techniczny elementów budynku został określony jako średni. Wskazano na konieczność przeprowadzenia remontu bieżącego, polegającego na drobnych naprawach, uzupełnieniach, konserwacji i impregnacji elementów składowych obiektu. Sąd wskazał, że nie podziela zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze, a dotyczących niedokonania przez organ oceny interesu A. S.A i ewentualnego interesu społecznego ani zakresu przeprowadzenia nakazanych prac. Sąd zgodził się z organem, że same plany remontowo-finansowe zarządcy nie mogą stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej "p.b."), którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Natomiast w kontekście planu budowy nowych dworców Sąd stwierdził, że A. S.A. jedynie wskazały, że złożyły wniosek w Centrum Unijnych Projektów Transportowych, dlatego też tak nieprecyzyjne i odległe czasowo plany nie mogły zostać uwzględnione albowiem organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe (pozyskanie funduszy z Unii Europejskiej na wsparcie inwestycji), lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny, co też uczyniły. Z prawidłowo ustalonych okoliczności niniejszej sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość niewłaściwy stan techniczny obiektu budowlanego, jakim jest budynek dworca, co uzasadniało wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wobec skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Faktyczne wyłączenie z eksploatacji przedmiotowego budynku nie zwalniało organów nadzoru budowlanego z obowiązku wydania decyzji. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 p.b. zaliczane są do kategorii tzw. decyzji związanych i organ ma obowiązek je wydać w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. I właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do nakazania usunięcia w terminie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca - pomimo wyłączenia go z użytkowania i przeznaczenia do kompleksowej modernizacji polegającej na wykonaniu zupełnie nowego, funkcjonalnego budynku dworca, a także poprzez ustalenie zakresu nakazanych prac, które wykraczają poza zakres niezbędnych robót mających na celu doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przejawiającego się w braku oparcia rozstrzygnięcia na niezbędnej ekspertyzie osoby dysponującej odpowiednimi uprawnieniami, lecz na dowolnych ustaleniach samego organu w zakresie konieczności doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego, jak i zakresu niezbędnych prac ten cel realizujących, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podzielić należy stanowisko GINB i WSA, że plany remontowo-finansowe zarządcy obiektu nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji, a więc za odstąpieniem od podjęcia decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki NSA z 18.01.2022r., II OSK 377/19, LEX nr 3315934; z 17.11.2021r., II OSK 3850/18, LEX nr 3273118). NSA wskazywał ponadto, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (wyrok NSA z 6.12.2017r., II OSK 479/17, LEX nr 2426873). W pełni podzielając powyższe stanowisko należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane w zakresie spraw budowlanych i związanych z tym kwestii. Jeżeli zatem stwierdzą konkretne nieprawidłowości w stanie obiektu budowlanego, to ustalenia w tym zakresie nie muszą być opierane na opinii biegłego. Stosownie bowiem do art. 81c ust. 2 p.b., organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jednak przepis ten winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 30.08.2022r., II OSK 2778/19, LEX nr 3403365). W niniejszej sprawie nie było więc potrzeby opierania się na opinii biegłego. Mając powyższe na względzie za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia zarówno art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tych unormowaniach (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 23 sierpnia 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.