II OSK 1589/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 126/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdów z drogi publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 126/17, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. we [...] na decyzję Wojewody [...] z [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony pominął cześć odwołania, koncentrując się wyłącznie na ocenie projektu budowlanego przez pryzmat art. 35 Prawa budowlanego. Samo odwołanie zawierało szereg odniesień do aspektów materialnoprawnych rozpoznawanej sprawy z czym wiązano precyzyjnie wyartykułowane zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń. Odwołująca się strona kwestionowała uznanie projektu za kompletny, wykazywała nieprawidłowe zastosowanie przez organ I instancji przepisów szczegółowo wskazanych rozporządzeń oraz podawała, że niemożliwe będzie wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, gdyż planowana inwestycja uniemożliwi właściwe skomunikowanie jej nieruchomości z drogą publiczną. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji z dnia [...] jako podjętej z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji, gdy WSA we Wrocławiu nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że ewentualne uchybienia wskazanym przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. gdyby do tych uchybień nie doszło zapadłaby decyzja odmiennej treści. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. sp. z o.o. we [...] wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 maja 2019 r. pełnomocnik A. sp. z o.o. we [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zaistniała, tego rodzaju sytuacja procesowa, polegająca na tym, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadający prawu. Przechodząc do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż wbrew tezie skarżącego kasacyjnie użyty przez prawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zwrot, iż cyt. "uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie oznacza, iż gdyby do tego uchybienia nie doszło, to zapadłaby decyzja o innej treści, lecz jedynie, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż takowa odmienna decyzja, mogłaby zapaść. Zauważyć dalej należy, iż faktycznie w zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji nie wskazał wprost, iż stwierdzone przez niego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłankę uchylenia decyzji, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takowy potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy zaistniał. Za powyższym przemawia w pierwszym rzędzie wielość stwierdzonych przez Sąd I instancji, a nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej uchybień, jak i ich ciężar gatunkowy skutkujący w praktyce pozbawieniem strony prawa do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym w dwóch instancjach. Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem zapominać, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 K.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.). Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zauważyć wreszcie należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Tymczasem jak trafnie zauważył Sąd I instancji, a którą to ocenę podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów. Okoliczność, że powoływany przez skarżącego kasacyjnie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza przy tym zwolnienia organów orzekających w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę z obowiązku rozpoznania zarzutów i argumentów stron, w tym w szczególności podniesionych w odwołaniu. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika bowiem wprost, iż wprawdzie decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany, a orzekający w sprawie organ pozbawiony jest jakiegokolwiek tzw. "luzu decyzyjnego", to jednak związanie to aktualizuje się dopiero po zweryfikowaniu spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, a więc między innymi po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy). Sprawdzenia czy wymogi te są spełnione organ dokonać nadto musi zgodnie z wymogami określonymi w przepisach K.p.a., albowiem jakiekolwiek przepisy, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane nie wyłączają w tym zakresie stosowania regulacji zawartych w K.p.a. Jednocześnie z regulacji art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, iż udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione wyłącznie od spełnienia wymogów formalnoprawnych, albowiem przepis ten poprzez odesłanie do ust. 1 (w całości – przypomnienie NSA) oraz do art. 32 ust. 4 wyraźnie wskazuje, że badaniu ze strony organu podlegają kwestie zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z przepisami prawa materialnego. Co za tym idzie w sytuacji, gdy strona w odwołaniu kwestionowała kompletność zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowość prowadzenia postępowania, a nadto podnosiła niezgodność projektu z konkretnie wskazanymi przepisami prawa materialnego, zarówno rangi ustawowej jak i techniczno-budowlanymi, to rzeczą organu II instancji było odniesienie się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, co wprost wynika z szeroko omówionej przez WSA we Wrocławiu zasady dwuinstancyjności. W szczególności Wojewoda winien dokonać oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy, brak wyjaśnienia których zarzuca strona są istotne dla sprawy, a zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe są przydatne dla ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne. Odnośnie tej ostatniej okoliczności zauważyć należy, iż choć organ (zarówno I instancji jak i odwoławczy) nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099). Organ winien także odnieść się do argumentów strony co do niezgodności projektu z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Wymogom tym, co trafnie zauważył WSA we Wrocławiu organ II instancji nie sprostał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania i odniesienie się do wszystkich argumentów jego uczestników pozwoli na rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzą przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę wskazane w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Koniecznych ustaleń w tym zakresie nie mógł przy tym poczynić sąd administracyjny, albowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji, co oznacza, że sąd nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Znamiennym jest także, iż nie tylko w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], lecz także w odpowiedzi na skargę, czy też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] nie odniósł się w żaden sposób do nierozpoznanych zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu A. Sp. z o.o. we [...], co wyraźnie wskazuje na próbę przerzucenia na sądy administracyjne ciężaru faktycznego rozpoznania środka zaskarżenia złożonego w postępowaniu administracyjnym. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny wobec ustalenia, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia (niekompletnego w zakresie wykazania, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia) odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną i stawiennictwo tegoż pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.