II OSK 1659/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1302/16 w sprawie ze skargi I. K. i J. K. na postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanowił: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić I. K. i J. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...],[...], po rozpoznaniu wniosku I. K. i J. K. - wspólników spółki cywilnej P. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...], odmawiającym, na podstawie art. 61 a § 1 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i nakazano I. K. i J. K. rozbiórkę części budynku warsztatowego wraz z elementami zagospodarowania działki, położonych w D. przy ul. B. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...], tj.: poddasza użytkowego nad parterem budynku, klatki schodowej usytuowanej od strony ul. B., wiatrołapu od strony południowej budynku oraz zbiornika podziemnego na gaz płynny – utrzymał w mocy własne postanowienie. Powodem takiego rozstrzygnięcia była okoliczność istnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 oddalającego skargę I. K. i J. K. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. bowiem NSA rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1454/13 oddalił skargę kasacyjną. Kwestionowana decyzja została zatem uznana za zgodną z prawem. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09) wyjaśnił, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. I. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Zarzucili w niej organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, przez nie wyjaśnienie okoliczności wynikających z treści decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] września 2005 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie D. (...) oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, przez nie wyjaśnienie treści wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. WSA we Wrocławiu, sygnatura akt II SA/Wr 769/12, u którego podłoża leżały inne okoliczności sprawy niż wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja Wójta Gminy Długołęka w sprawie podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/16, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na zaskarżone postanowienie. Wskazał, że podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2014 r. (powinno być decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r.) stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Wyjaśnił, że przez przesłankę zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd podzielił pogląd organu, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji było niedopuszczalne bowiem decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była przedmiotem sądowej kontroli. O słuszności tego poglądu przesądza także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd podkreślił, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dalej wskazano, że z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie mógł wniosek ten podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 - dalej P.p.s.a.), zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uznać za zgodne z prawem. Konkludując, Sąd stwierdził, iż oddalenie skargi I. K. i J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. Próba stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia kontrolowanego wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tego orzeczenia z prawem) byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. K. i J. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postrępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł w sprawie skarżących na podstawie innego stanu faktycznego str. 3 uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zacytowali treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku str. 3 akapit drugi od dołu, gdzie stwierdza się, że:"Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2014 r. stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia." Wskazują, że jest to stan faktyczny odrębny od tego, który dotyczy skarżących. Na potwierdzenie przytaczają czego dotyczyła skarga złożona przez nich w niniejszej sprawie. Podnoszą, że ich skarga do WSA w Warszawie i ta skarga, co do której orzeka sąd, dotyczą całkowicie innego stanu faktycznego. Skarga skarżących dotyczy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r., a Sąd orzeka co do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Organem u skarżących jest Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach jak przytacza Sąd. Skarżacy są stroną postępowania, a w sprawie z Katowic rzecz dotyczy wniesienia skargi przez osobę nie będącą stroną. Oznacza to, że WSA w Warszawie oparł analizę sprawy i swoje rozstrzygnięcie na innym stanie faktycznym. Niniejsze wypełnia przesłankę wynikającą z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania skarżący przywołują okoliczności związane z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowień z dnia [...] lutego 2016 r. nr SKO [...] oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] dotyczących stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa postanowienia Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] opiniującego wstępny podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],[...], obręb D.. Przytocza się także okoliczności związane z wydaniem wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r. II SA/Wr 769/12 oraz wyroku NSA z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1454/13, twierdzac, że dotyczyły one zwykłego postępowania sądowoadministracyjnego następującego po postępowaniu administracyjnym a nie jak błędnie uznał Sąd w zasakrżonym wyroku postępowania nadzwyczajnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku i postanowienia kończącego postępowanie, jest niezwykle sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego ustawodawca wprowadził w art. 175 P.p.s.a., przymus sporządzenia tego środka przez osoby dysponujące fachową wiedzą prawniczą, co ma zapewnić odpowiedni poziom skargi kasacyjnej. Zgodnie z art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym powinna dodatkowo zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o ile braki formalne przewidziane dla pisma procesowego w przypadku niezachowania wymagań w tym zakresie podlegają usunięciu w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o tyle niespełnienie w skardze kasacyjnej drugiej grupy wymagań odnoszących się wyłącznie do tego środka nie podlega sanacji, jako że są to braki o charakterze materialnym, nieusuwalnym, a skarga kasacyjna podlega odrzuceniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04 – ONSAiWSA 2004 r. z. 1, poz. 13, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 173/12 – Lex nr 1116295 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1043/11 – Lex nr 1120571). W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną właściwie oznaczył zaskarżony wyrok lecz nie wskazał zakresu zaskarżenia. Ponadto zażądał uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że jej autor nie przytoczył podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć dokładne wskazanie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. z wyraźnym określeniem przepisów w ramach zgłoszonej podstawy, które zdaniem sporządzającego skargę zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżone orzeczenie. Stosownie do powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tak zakreślonych granicach ustosunkowanie się do ich zasadności. Zdaniem NSA, w przedstawionej do rozpatrzenia w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących, co prawda wskazał ogólnie podstawy kasacyjne odpowiadające treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jednak nie przytoczył przepisów, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. To czyni skargę kasacyjną wniesioną w imieniu i narzecz I. K. i J. K. niedopuszczalną. Nie wiadmo naruszenia jakiego przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie miał dopouścić się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Nie wiadomo też w czym skarżący upatrują naruszenia przepisów postępowania, twierdzxąc, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro uznają, że Sąd orzekł w ich sprawie na podstawie innego stanu faktycznego, to należało przywołać stosowne przepisy p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., które zostały naruszone. Takiego doprecyzowania zarzutów poprzez podanie podstawy prawnej zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Samo przywołanie ogólnie określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. podstaw wniesienia skargi kasacyjnej bez wskazania konkretnych przepisów nie pozwala NSA skontrolować poprawności orzeczenia i odnieść się do trafności postawionego zarzutu. . W skardze kasacyjnej należy powołać, który przepis (artykuł, ustęp, paragraf, punkt) Sąd naruszył i w jaki sposób. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną nie wskazał, który to przepis prawa materialnego czy prawa procesowego został naruszony. Ogólnie sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy są, w ocenie NSA, niewystarczające. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości na odczytanie intencji wnoszących skargę kasacyjną w tym zakresie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest zaś spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, które konkretnie przepisy miał na uwadze autor skargi kasacyjnej. Wskazanie w zarzucie naruszenia przepisów postępownia, że Sąd orzekł w sprawie na podstawie innego stanu faktycznego jest bardzo ogólne i nie wiadmomo jakie normy prawa procesowego, zdaniem skarżących, zostały w istocie przez Sąd naruszone zaskarżonym wyrokiem. Nie mozliwa jest ocena czy można uznać, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem uwzględnienia skargi kasacyjnej opartej na ww. podstawie. Podkreślić należy, że również analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do określenia jakie przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania zostały przez Sąd pierwszej naruszone. Wskazuje się tam na okoliczności związane z wydaniem zaskarżonej decyzji jednak nie wynika z tego, który przepis prawa został naruszony przez Sąd. Na marginesie NSA zauważa, że powołanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku str. 3 akapit 2 od dołu na "stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektopra Nadzoru Budowlanego w Katowicach" było niewłaściwe bo nie miało związku z rozstrzyganą sprawą. Umknęło jednak skarżącym, że w dalszej części wyroku (str. 5 i 6 uzasadnienia) Sąd odnosi poczynione wcześniej rozważania dotyczące kwestii istotnej dla sprawy tj. niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, której legalność została potwierdzona wcześniej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na tę decyzję, do decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnias [...] września 2012 r., której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący a oragny administracyjne na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia tego postępowania, co stało się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że, cytuję: "oddalenie skargi I. K. i J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. Próba stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia kontrolowanego wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tego orzeczenia z prawem) byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu." Powyższe dowodzi, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie zmienił stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonych decyzji, których dotyczyła skarga wniesniona przez skarżących w przedmiotowej sprawie. Należy zatem podkreślić, że wyżej wymienione braki w zakresie konstrukcyjnych elementów skargi kasacyjnej powodują, że podlega ona odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawę zwrotu uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu sądowego, o czy orzeczono w pkt 2 sentencji, stanowił art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.