I SA/Wa 2037/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. A.. E. P. oraz A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r.nr [...]. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...]– ul. [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] – ul. [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożył A. P.. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego wraz z adnotacją potwierdzającą zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 skargę oddalił, wskazując na konieczność ustalenia przez organ pierwszej instancji kwestii zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w stanie na dzień 31 grudnia 1998 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] – ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. A., E. P. i A. P.. Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 2 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/15). Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstały w wyniku podziału odpowiednio działki nr [...] oraz nr [...] przeprowadzonego na potrzeby postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] był A. P., E. P. i A. A. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] Ns [...] w wyniku przeprowadzonego działu spadku, przedmiotowa nieruchomość przeszła na wyłączną własność A. P.. Obecnie, prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje nadal A. P., co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej. Kolejnymi przesłankami niezbędnymi do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 jest fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] z 1987 r. Nr 5, poz. 84), droga nr [...] – ul. [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Następnie w myśl art. 103 ust. 2 ustawyz 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga nr [...] pozostała drogą gminną. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniające definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza wraz z projektem poddziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].07.2014 r., pod numerem ewidencyjnym [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K.. Do akt postępowania dołączono, zgodnie z wytycznymi Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 19.04.2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16, opinię geodety uprawnionego A. K. z dnia [...].06.2017 r., z której wynika, że wyżej wspomniana mapa wraz z projektem podziału przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Na podstawie powyższej opinii organ uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] i nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną nr [...] – ul. [...]. Organ podkreślił, iż mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę i może odtwarzać stan zajętości nieruchomości pod drogę w konkretnej dacie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12). Powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016, poz. 1629) pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się, iż brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 publ. CBOSA). Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto organ podkreślił, iż Minister Inwestycji i Rozwoju nie jest w niniejszym postępowaniu władny do kwestionowania, czy podważania prawidłowości ustaleń poczynionych przez geodetę uprawnionego. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/17, z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby w sprawie "nieprawidłowości zawartych w operacie pomiarowym wykonanym przez geodetę uprawnionego" organ miał kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej. Kwestionowanie przez stronę dokumentacji geodezyjnej oraz przyjętych w niej ustaleń następuje poprzez ocenę prac geodezyjnych. Prowadzone postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Naruszenie przez geodetę przepisów prawa może skutkować wystąpieniem przez organ o wszczęcie w stosunku do niego postępowania dyscyplinarnego. Zatem zdaniem organu dokument urzędowy w postaci mapy wraz z projektem podziału, sporządzony przez geodetę uprawnionego, wraz z opinią geodezyjną należy uznać za wystarczający w niniejszej sprawie do wykazania przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Tym samym, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, przedstawione przez strony skarżące twierdzenia, które przeczą ustaleniom dokonanym przez geodetę uprawnionego, a które nie zostały poparte żadnym równoważnym dowodem, nie wzruszają mocy dowodowej ww. dokumentów geodezyjnych. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju podniesiony przez skarżącego zarzut niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do formalnych i treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 66/16 oraz w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Podkreślić trzeba, że art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania, jako drugiego - obok oceny prawnej – elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 284/15). Ocena prawna oraz wskazania sądu zawarte ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 66/16 dotyczą konieczności potwierdzenia czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie, jak twierdzi strona skarżąca, dotyczą konieczności sporządzenia w tym celu dokumentu geodezyjnego w ściśle określonej formie i treści. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] października 2018 r. wskazał, iż najpewniejszym dowodem na wykazanie spełnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną jest mapa do celów prawnych wraz z nadniesioną adnotacją geodety uprawnionego, że stan uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Takiej wartości dowodowej nie można odmówić również załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej wraz z projektem podziału, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].07.2014 r., pod numerem ewidencyjnym [...], do której dołączona jest opinia geodety uprawnionego z dnia [...].06.2017 r., z której wynika, że wyżej wspomniana mapa zasadnicza wraz z projektem podziału przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Na podstawie powyższych dokumentów geodezyjnych organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach drogi publicznej. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest zaistnienie władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania publicznego należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r, sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Natomiast wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Stanowisko takie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1465/07 (publ. CBOSA), w którym stwierdzono, że "z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 – 22 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające reformujące administrację publiczną". Do spełnienia omawianej przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK ZU 2000/2), poz. 60). Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2398/02 oraz z dnia 17 czerwca 2009, sygn. akt I Sa/Wa 375/2009 (publ. CBOSA). Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego zaliczyć można m.in.: - umowy zwarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; - rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi; - umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; - dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; - dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. W zgromadzonym materialne dowodowym, na potwierdzenie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego znajduje się umowa z dnia [...].10.1998 r. na zimowe utrzymanie dróg w sezonie zima [...] zwarta między Gminą [...] a Kółkiem Rolniczym [...], której przedmiotem było zimowe utrzymanie dróg na terenie Sołectwa [...]. Z treści umowy wynika, że odśnieżaniem objęto całe Sołectwo [...] z wyłączeniem ul. [...], ul. [...], od ul. [...] do Spółki Wodociągowej, z wyłączeniem [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że ww. umowa obejmowała ul. [...], na której faktycznie były wykonywane prace związane z usuwaniem śliskości zimowej. Fakt ten został również potwierdzony w znajdujących się w aktach sprawy pismach z dnia [...].11.2014 r. stanowiących oświadczenia świadków tj. J. L., D. P., E. K., A. H., A. A. oraz E. P.. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012, sygn. akt I SA/Wa 381/12, z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 601/12, publ. CBOSA). Ponadto, dla spełnienia przesłanki władania publicznego, istotne jest jedynie to by jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy, wycinaniu krzewów czy drzew, czy tez prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem drogi we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Na decyzję Ministra inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, to jest: - art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. z ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tekst pierwotny: Dz.U.1998.133.872, dalej: "Pwurap") w związku z art. 4 pkt 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 Nr 14 poz. 60 ze zm.), co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez organy obydwu instancji istnienia w dniu 31.12.1998 r. na długości całego traktu objętego ich decyzjami drogi w rozumieniu drugiego z naprowadzonych przepisów w postaci co najmniej drogi gruntowej, podczas gdy: - poza pierwszym odcinkiem zaasfaltowanym o długości [...] m, na pozostałym odcinku kilkuset metrów był to mieszczący się w obrębie gospodarstwa rolnego A. P. gospodarski trakt utwardzany okazjonalnie i fragmentarycznie własnym sumptem przez niego i jego poprzedników prawnych, z wykorzystaniem prowizorycznych materiałów typu gruz, resztki cegieł itd., żeby ułatwić sobie przejazd maszynami rolniczymi (a dawniej zaprzęgami) – co zeznali świadkowie o na co zwracał uwagę WSA w Warszawie orzekający już w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.04.2016 r., sygn. akt I SA/Wa 66/16), a co organy obydwu instancji pominęły w swoich ustaleniach, - poza pierwszym odcinkiem zaasfaltowanym o długości [...] m, na pozostałym odcinku kilkuset metrów na dzień 31.12.1998 r. nie występowały żadne elementy techniczne, o których mowa w art. 4 pkt 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.; - art. 73 ust. 1 Pwurap poprzez określenie przez organy obydwu instancji "zajętości pod drogę o szerokości wykraczającej poza rzeczywistą szerokość traktu jezdnego na odcinku niezaasfaltowanym (mieszczącej się – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oprócz sprzecznej z nim opinii uprawnionego geodety – w granicach 1,5 – 2 m), podczas gdy zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Odwołania A. P. od pierwszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r. (Obmiar szerokości w punktach kontrolnych w aktach sprawy) wnioskowana działka drogowa ma szerokości w punktach kontrolnych: 1) na początku nakładki asfaltowej: [...] m, 2) na końcu nakładki asfaltowej, tj. na styku z drogą gruntową: [...] m, 3) na większości odcinka gruntowego od [...] do [...] m, 4) w końcowym punkcie odcinka gruntowego [...] m; - §9 Zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (Tekst pierwotny: M.P.1986.18.122, uchylonego z dniem 30.09.1999 r., a zatem obowiązującego w dacie 31.12.1998 r. relewantnej na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy Pwurap) – poprzez uznanie przez organy obydwu instancji za spełnione przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Pwurap – pomimo nieprzedłożenia przez wnioskodawcę na wezwanie Wojewody [...] ewidencji dróg gminnych, którą zgodnie z §9 ust. 1 Zarządzenia z 1986 r. naczelnik gminy obligatoryjnie prowadził i aktualizował, w tym wykazu dróg gminnych (z §9 ust. 4 pkt 1 cyt. Zarządzenia) oraz mapy dróg gminnych (z §9 ust. 4 pkt 3 cyt. Zarządzenia); - art. 73 ust. 1 Pwurap poprzez uznanie za spełnione przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Pwurap – pomimo nieprzedłożenia przez wnioskodawcę – także w toku ponownego rozpatrzenia sprawy – uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem według stanu na dzień 31.12.1998 r.: mapy sieci dróg gminnych Gminy [...] oraz karty/metryki gminnej drogi publicznej ul. [...] w [...] – Gm. [...] według wzoru i treści określonych w Zarządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (Tekst pierwotny: M.P.1986.18.122, uchylonego z dniem 30.09.1999 r., a zatem obowiązującego w dacie 31.12.1998 r. relewantnej na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy Pwurap). Do przedstawienia tych dokumentów Wojewoda [...] wzywał Wnioskodawcę w toku pierwotnego rozpatrzenia sprawy, uznając je wówczas za istotne w sprawie, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy zaniechać tego kierunku postępowania dowodowego i zwolnić wnioskodawcę z ciężaru przedstawienia tych dokumentów; oraz naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie: - art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez niezastosowanie się przez organy obydwu instancji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.04.2019 r., sygn. I SA/Wa 66/16, w odniesieniu do formalnych treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości (głównie str. 3 uzasadnienia ww. wyroku WSA) oraz w odniesieniu do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych dotyczących sposobu i granic przestrzennych urządzenia (zainwestowania) przez zarządcę dróg gminnych pasa gruntu na datę 31.12.1998 r. (str. 6, 7, 8 uzasadnienia ww. wyroku WSA); - art. 138 §2 Kpa – poprzez niezastosowanie się przez Wojewodę [...] w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do wskazań płynących z Decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2015 r., nr [...] (w aktach sprawy), uchylającej pierwotną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2015 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (uznaną za prawidłową ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19.04.2016 r., sygn. I SA/Wa 66/15) w odniesieniu do formalnych i treściowych wymogów wobec operatu geodezyjnego obejmującego mapę do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości (akapit 2 na str. 4 oraz akapit 1 na str. 5 Decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2015 r. – w aktach sprawy), a następnie pozostawienie tej kwestii bez rozpoznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju orzekającego w drodze zaskarżonej Decyzji jako organ wyższego stopnia; - art. 77 §1 Kpa poprzez odmowę zastosowania przejawiającą się niewyczerpującym rozpatrzeniem materiału dowodowego skutkującym nieprawidłowymi ustaleniami faktycznymi, w tym: - nieprzywiązaniem wagi do wyłaniającego się z całokształtu materiału dowodowego faktu, że przed dniem 31.12.1998 r. w obrębie spornego traktu jezdnego (ani na wjeździe na ten trakt lub wyjeździe z niego) mieniąca się zarządcą drogi Gmina [...] nie umieściła żadnego oznakowania pionowego lub poziomego, zaś oznakowanie pionowe po raz pierwszy pojawiło się ok. 2010 roku na potrzeby bezprawnego i obywającego się w tamtym czasie w uzgodnieniu z Gminą [...] wykorzystywania nieruchomości przez wykonawcę inwestycji drogowej – konsorcjum [...] S.A. (Lider), [...], a. s. (Partner), "[...]" S.A. (Partner) – do obsługi komunikacyjnej budowy drogi ekspresowej [...] na odnośnym odcinku, w tym dowozu i dojazdu ciężkiego sprzętu, materiałów itd. - nieprzywiązaniem wagi do wyłaniającego się z całokształtu materiału dowodowego faktu, że przed dniem 31.12.1998 r. żadne podmioty publiczne nie poczyniły żadnych kroków, działań i prac w kierunku urządzenia na spornym fragmencie terenu drogi publicznej, za wyjątkiem odcinka z nakładką asfaltową o długości niespełna [...] metrów; - nieuwzględnieniem wyłaniającego się z całokształtu materiału dowodowego faktu, że na niezaasfaltowanym na dzień 31. 12.1998 r. odcinku kilkuset metrów występował jedynie gospodarski trakt (droga polna) mieszczący się w obrębie gospodarstwa rolnego A. P., o szerokości w granicach 1,5-2 m, utwardzany okazjonalnie i fragmentarycznie własnym sumptem przez niego osobiście i jego poprzedników prawnych, z wykorzystaniem – co zeznali świadkowie, a co organ pominął w ustaleniach – prowizorycznych materiałów typu gruz, resztki cegieł żeby ułatwić sobie przejazd maszynami rolniczymi (a dawniej zaprzęgami), poza tym pozbawiony jakichkolwiek urządzeń drogowych; - nieuwzględnieniem wyłaniającego się z całokształtu materiału dowodowego faktu, że do czasu uwidocznienia w zasobie geodezyjnym i kartograficznym projektu podziału nieruchomości sporządzonego w toku niniejszego postępowania na potrzeby wydzielania działek drogowych (załącznik graficzny do decyzji Wojewody [...]) mapy ewidencyjne nie wskazywały na przebieg po nieruchomości A. P. jakiejkolwiek drogi. Dopiero począwszy od ok. 2009 roku na kolejnych kopiach z mapy ewidencyjnej z okresu po tej dacie, poza wiedzą A. P. i bez inicjatywy z jego strony, sukcesywnie pojawiają się elementy zmierzające do uwidocznienia użytku drogowego na przedłużeniu ulicy [...] (wyrysowanego linią przerywaną, następnie oznaczanego "dr."), ale nieznajdującego się w ciągu wydzielanych w niniejszym postępowaniu działek drogowych, lecz biegnącego mniej więcej równolegle do spornych działek drogowych, w odległości wahającej się w granicach kilku metrów od działek drogowych, wydzielanych w niniejszej sprawie – pomimo iż nie nastąpiły w tym czasie żadne zdarzenia prawne uzasadniające taki kierunek aktualizacji mapy oraz że w ciągu naniesionego linią przerywaną użytku "dr" nigdy faktycznie taki użytek nie występował; - nieuwzględnieniem wyłaniającego się z całokształtu materiału dowodowego faktu i stopnia faktycznego "rozjeżdżenia" na szerokość spornego traktu jezdnego w latach 2010 -2013 na skutek długotrwałego i bezprawnego wykorzystywania go przez wykonawcę inwestycji drogowej – konsorcjum [...] S.A. (Lider), [...], a. s. (Partner), "[...]" S.A. (Partner) – do obsługi komunikacyjnej budowy drogi ekspresowej [...] na odnośnym odcinku, w tym dowozu i dojazdu ciężkiego sprzętu, materiałów itd. (na co zwracał uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19.04.2016 r., sygn. I SA/Wa 66/16); - ustaleniem faktu władania przez Gminę [...] spornym gruntem, które miało sprowadzać się do sporadycznego i tolerowanego przez A. P. przejazdu pługów śnieżnych w okresie zimowym – pomimo iż Gmina jako rzekomy zarządca nie podejmowała żadnych robót budowlanych, interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających w odniesieniu do infrastruktury i urządzeń drogowych, które z resztą nie występowały (z wyłączeniem odcinka z nakładką asfaltową o długości [...] m). Zdaniem skarżącego organy ponownie rozpoznające sprawę po wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 66/16) nie uwzględniły oceny i wskazań prawnych sądu zawartych w tym wyroku. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący odniósł się do przedstawionych wyżej zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 66/16) oddalając skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 roku uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o mapę sporządzoną przez geodetę uprawnionego wraz z adnotacją potwierdzającą zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. podzielił stanowisko organu w powyższej kwestii. Sąd stwierdził, że ustalenie czy i jaka część danej nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. jest jedną z przesłanek niezbędnych dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności danej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy. Ustosunkowując się do kwestii zaistnienia powyższych przesłanek w niniejszej sprawie przypomnieć należy, że z mocy art. 153 p.p.s.a. organ, a obecnie sąd, związani są oceną prawną zawarta w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organy zastosowały się do art. 153 p.p.s.a. i w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku sądu. Wobec tego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a jej właścicielem był skarżący A. P. oraz E. P. i A. A.. Niesporne jest także, że przed 31 grudnia 1998 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych dróg gminnych na postawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. (Dz. U. Woj. [...] z 1987 r. Nr 5, poz. 84), następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta (nr [...]) pozostała drogą gminną. Prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalna i podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Mając na uwadze wskazania Sądu organ uzupełnił materiał dowodowy sprawy o opinię geodety uprawnionego A. K. z dnia [...] czerwca 2017 r., z której wynika wprost, że znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wraz z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2014 r. pod numerem ewidencyjnym [...] przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. W oparciu o powyższą opinię zasadnie zdaniem Sądu organ uznał, że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną nr [...] – ulicę [...]. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., który geodeta musi sporządzić z należyta starannością, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika wprost z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wzruszenie jego mocy dowodowej możliwe jest wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Stanowisko takie odzwierciedla orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12). W aktach sprawy takiego przeciwdowodu brak. Natomiast kwestionowanie przez skarżącego opinii geodezyjnej może nastąpić jedynie poprzez zwrócenie się do właściwego organu geodezyjnego nadzorczego o jej ocenę. Dlatego też mapa wraz z projektem podziału sporządzona przez geodetę uprawnionego wraz z jego opinią potwierdzającą jej aktualność na dzień 31 grudnia 1998 r. jest wystarczającym dowodem do wykazania przestrzennych granic zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Organy wykazały też władztwo publiczne nad działką. Prawidłowo wskazały, że jest to dokonywanie czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, ośnieżaniem. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. W aktach sprawy znajduję się umowa z dnia [...] października 1998 r. zwarta pomiędzy ówczesnym zarządem Gminy a Kółkiem Rolniczym w [...] dotycząca zimowego utrzymania dróg na terenie Sołectwa [...] w sezonie zima 1998/99. Z jej treści wynika, że odśnieżaniem objęto całe Sołectwo [...] z wyłączeniem ul. [...], ul. [...], od ul. [...] do Spółki Wodociągowej, z wyłączeniem [...] i [...]. W konsekwencji, ww. umowa obejmowała ul. [...], na której faktycznie były wykonywane prace związane z usuwaniem śliskości zimowej. Fakt ten potwierdzili świadkowie, których zeznania znajdują się w aktach sprawy. Natomiast należy zaznaczyć, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, potwierdza takie stanowisko orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że sporne działki nie zostały przez skarżącego ogrodzone, a wykonywanie okresowo na tej nieruchomości przez skarżącego prac typu: koszenie trawy, wycinania krzewów czy też prac porządkowych nie może obalić powyższego domniemania, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zatem wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył także art. 73 ust. 3 ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika, by w jego ocenie dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa określonej nieruchomości konieczne było spełnienie innych przesłanek niż ustalenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie wskazane wyżej dowody potwierdziły stanowisko organów, że działki nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną, nad którą sprawowane było władztwo publiczne. Podnieść należy, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby stanowisko organów. Zarzuty skargi stanowią de facto polemikę z twierdzeniami i ustaleniami organów oraz przeprowadzonymi dowodami. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się wydając decyzję. Uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 p.p.s.a.