II GSK 1136/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 206/19 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 8 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od V. Sp. z o.o. w L. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 206/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 8 listopada 2018 r., nr 13/DRI/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w pkt. 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt. 2. zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 6 marca 2015 r., pełnomocnik Spółki zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr 9/LSSE z dnia 19 maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie LSSE, udzielonego do dnia 15 kwietnia 2017 r., poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.". Decyzją z dnia 12 maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany, uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) odmówił Spółce wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia nr 9/LSSE z dnia 19 maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (LSSE). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 listopada 2018 r. organ stanął na stanowisku, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do jego wydania z art. 217 k.p.a. Zdaniem organu, w sprawie nie zaszła fikcja pozytywnego rozpoznania sprawy, gdyż w sprawie de facto miało miejsce ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony, a zatem na obecnym etapie brak jest prawnej możliwości zastosowania tzw. fikcji pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu, w sprawie zachodzi sytuacja, o której wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2018 r., to jest o wyłączeniu stosowania art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm ), zwanej dalej "u.s.d.g.", przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Nadto w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do poświadczenia w drodze zaświadczenia sytuacji prawnej strony. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowi czynność faktyczną. Potwierdza stan prawny wynikający z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. W ocenie organu wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy dotyczy potwierdzenia innego rodzaju sytuacji prawnej, w której znajduje się przedsiębiorca. Mianowicie sytuacji prawnej zaistniałej w związku z wnioskiem przedsiębiorcy z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia nr 9/LLSE z dnia 19 maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W opinii organu wydanie zaświadczenia nie stanowi w tym przypadku prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu wynikających z kompetencji przypisanych organowi. Wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy zawiera żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po złożeniu wniosku, a to stanowi interpretację sytuacji prawnej przedsiębiorcy. Ponadto wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy nie jest dokumentem wytworzonym przez organ, jak również nie jest dokumentem będącym w wyłącznym posiadaniu organu, co do którego organ byłby uprawniony i zobowiązany do zaświadczenia stanu prawnego z niego wynikającego. Organ podkreślił, iż sytuację prawną przedsiębiorcy określa zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie LSSE, wniosek o jego zmianę oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt: II GSK 5295/16. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej, zdaniem organu, organ nie jest w stanie poświadczyć na podstawie art. 217 k.p.a. Wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia, a do tego organ nie jest uprawniony. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że kluczowe w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności, czy wywiązał się z obowiązku nałożonego przez sąd administracyjny II instancji, który ferował w niniejszej sprawie oceny prawne oraz wskazania spełniające wymogi art. 153 p.p.s.a. W szczególności w powyższym kontekście przesądzenia wymagała okoliczność, czy w świetle wiążącego w sprawie z mocy przytoczonego wyżej przepisu proceduralnego, zasadne jest twierdzenie strony o zajściu z mocy prawa skutku opisanego w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. - tzw. fikcji pozytywnego rozpoznania sprawy, przy ponownym rozpoznaniu (po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny) wniosku strony z dnia 6 marca 2015 r. dotyczącym zmiany zezwolenia nr 9/LSSE z dnia 19 maja 1999 r. w zakresie daty końcowej obowiązania ww. zezwolenia. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wskazania, a przede wszystkim oceny prawne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie II GSK 5295/16, skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność stawianych w niej zarzutów. Sąd I instancji stwierdził, że przekonanie organu, iż w sprawie, mimo upłynięcia ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie miała miejsca fikcja pozytywnego załatwienia sprawy, o której mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., nie może spotkać się z aprobatą. Skoro bowiem błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, to kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia Spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej. W ocenie Sądu I Instancji, możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest stwierdzenie, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18). Sąd wskazał, że stanowisko, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej znalazło potwierdzenie także w wielu innych w wyrokach NSA, takich, jak z 5 grudnia 2013 r. II GSK 1167/12, z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. II GSK 441/17, z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18. Zdaniem Sądu należało przyjąć, że wniosek skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej SSE poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.", czyli w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania tego przepisu adresowana jest do ustawodawcy; ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona tego interesu wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Rozstrzygając o wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (ze względu na nadrzędny interes publiczny), organ nie może zatem kwestionować zastosowania w sprawie tego przepisu odwołując się do tego interesu. W ocenie Sądu, skoro przy rozpatrywaniu wniosku strony o zmianę zezwolenia na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organu przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez organ I instancji, znajdują na tym etapie postępowania zastosowanie przepisy dotyczące rozpatrywania spraw oraz wydawania decyzji przez organy I instancji - w tym art. 35 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez Sąd jest związanie organu oceną prawną Sądu dokonaną w tej konkretnej sprawie. Organ zajmując się w tej sytuacji wnioskiem de facto od nowa, zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, w tym przestrzegania tych samych przepisów i zasad postępowania, jak przy pierwotnym procedowaniu w sprawie tego wniosku. Termin do załatwienia sprawy - w świetle przepisów art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia akt organowi z prawomocnym orzeczeniem sądu, którymi organ musi dysponować w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem kompletnymi, analogicznie jakby procedował po raz pierwszy w sprawie. Warunkiem spełnienia/przyjęcia/uruchomienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest – w podanych okolicznościach - ustalenie nierozpatrzenia wniosku w terminie w sytuacji braku tego rozstrzygnięcia. W sprawie warunek ten został spełniony, gdyż – jak była już o tym mowa – skutkiem ww. reformatoryjnego wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r. wyeliminowane zostały (prawomocnie) z obrotu wcześniejsze decyzje organu wydane w sprawie, powodując konieczność rozpoznania wniosku strony z dnia 6 marca 2015 r. Tymczasem po uchyleniu tych decyzji i zwrocie akt sprawy, organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym na jej wydanie (czyli w terminie miesiąca liczonym od dnia doręczenia akt – art. 286 § 1 i 2 p.s.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 k.p.a.), lecz po upływie ok. 8 miesięcy. Skutkiem prawnym milczenia organu była bowiem w opisanej sytuacji fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła również w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Ustawą tą wprowadzono do k.p.a. rozdział 8a zatytułowany "Milczące załatwienie sprawy". Wbrew poglądowi organu, który w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zakwestionował dopuszczalność potwierdzenia zajścia skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, kwestię tę uregulował obowiązujący w dacie wydania ww. postanowienia art. 122f § 1 kpa, który stanowi, iż na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Tak więc, wbrew stanowisku organu, brak było przeszkód prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wypełnić zaświadczenie treścią przewidzianą w art. 122f § 3 pkt 5, organ weźmie pod uwagę datę zwrotu akt z NSA (art. 286 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawowy, 30 dniowy termin załatwienia sprawy (art. 35 § 3 zd. 1 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122a § 1 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jest przepisem szczególnym stanowiącym, że sprawa może być załatwiona milcząco i w związku z tym zastosowanie art. 122a § 1 k.p.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122f § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) oraz w związku z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa z wniosku przedsiębiorcy nie została zakończona ostateczną decyzją administracyjną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i w związku z tym możliwe było zastosowanie art. 122f k.p.a., na mocy którego organ byłby obowiązany wydać zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, podczas gdy ostateczna decyzja w tej sprawie została wydana przez Ministra Gospodarki w dniu 25 sierpnia 2015 r. na skutek wniosku strony z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 163 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Wałbrzyskiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy rozpatrywaną w trybie zwyczajnym, podczas gdy wniosek o zmianę zezwolenia wszczyna postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, do których nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 oraz art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a. i w związku z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. poprzez niezastosowanie powołanych przepisów k.p.a., podczas gdy ich zastosowanie powinno doprowadzić do wykładni, że organ nie ma podstaw prawnych do wydania do zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem strony, wobec niewypełnienia przesłanek art. 218 § 1 k.p.a., a przepisy te stanowią jedyną możliwą podstawę prawną do żądania wydania zaświadczenia, w tym wobec niedopuszczalności zastosowania art. 122f k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz w każdym przypadku zasądzenie od Organu na rzecz Spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2022 r. Spółka przedstawiła dodatkową argumentacje stanowiącą uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. 2. W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji akceptując możliwość stosowania w postępowaniu w sprawie z wniosku o zmianę zezwolenia strefowego przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i odwołując się jednocześnie do – jego zdaniem – wiążącego waloru wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16 – którym orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej spółki od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2973/15 oddalającego skargę na decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje organu administracji z dnia 25 sierpnia 2015 r. i z dnia 12 maja 2015 r. – stwierdził, że wobec uchylenia wymienionych decyzji administracyjnych oraz niewydania przez organ administracji w terminie (to jest w terminie miesiąca od daty zwrotu akt – art. 286 p.p.s.a.) rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku strony o zmianę zezwolenia strefowego, zaktualizowała się fikcja pozytywnego załatwienia sprawy z wymienionego wniosku, albowiem "[...] Skutkiem prawnym milczenia organu była [...] fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. [...]", co w konsekwencji powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 122f § 1 k.p.a. 3. Zarzuty skargi kasacyjnej, które wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. 4. W relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, za uzasadniony trzeba uznać przede wszystkim zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podnosi zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 oraz 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku art. 218 k.p.a i art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu wymienionych przepisów k.p.a., jako wzorców kontroli zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, którym odmówiono spółce wydania zaświadczenia o żądanej treści. 4.1. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, najogólniej rzecz ujmując, przede wszystkim to, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Nie może być ono jednocześnie – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06; 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11). Zaświadczenie nie stanowi więc wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego. Jest więc ono pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których się dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu. Zaświadczenie ma więc wyłącznie walor dowodowy. 4.2. Co przy tym nie mniej istotne w kontekście zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, o którym w nim mowa w odniesieniu do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), a przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to nie może jednak służyć dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Co więcej, w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie może również dokonywać jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, albowiem taka ocena jest elementem kształtowania prawa, co nie jest dopuszczalne. Jeżeli przy tym, kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 268/21). W tym też kontekście – oraz w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie przedmiotu oraz istoty kontrolowanego aktu – trzeba podkreślić, odwołując się w tej mierze do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc – w drodze zaświadczenia – uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. 4.3. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że zważywszy na istotę oraz funkcje instytucji zaświadczenia, organ administracji publicznej bez naruszenia prawa odmówił wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia nr 9/LSSE z dnia 19 maja 1999 r. (z terminem obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2017 r.) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, poprzez wykreślenie w pkt I tego wyrażenia "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." . Wniosek spółki, którym wystąpiła o wydanie zaświadczenia o wymienionej treści, z wszystkim powyżej przedstawionych powodów nie mógł być bowiem załatwiony w sposób korespondujący z jej oczekiwaniami. 4.4. Zwłaszcza, że – co istotne – jeżeli z wnioskiem o wydanie wymienionego zaświadczenia strona skarżąca wystąpiła w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia strefowego – co nastąpiło po uchyleniu przez NSA orzeczeniem w sprawie II GSK 5298/16 pierwotnie wydanego wyroku WSA w Warszawie oraz obydwu decyzji organu administracji z tym przecież skutkiem, że wskazany wniosek o zmianę zezwolenia podlegał (ponownemu) rozpoznaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przed właściwym organem administracji, o czym mowa jeszcze dalej – to siłą rzeczy nie mogło to również pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku skuteczności żądania wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez stronę. Nie dość bowiem, że uczynieniu zadość tego rodzaju oczekiwaniu sprzeciwiała się istota oraz funkcje instytucji zaświadczenia, o których mowa była powyżej, to trzeba również podkreślić, że środkiem prawnym służącym zwalczaniu ewentualnej bezczynności organu administracji lub przewlekłości postępowania jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przy tym, zasadności tego stanowiska, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie niweczy – co w tym miejscu należy podkreślić – eksponowanie przez Sąd I instancji znaczenia konsekwencji mających wynikać w rozpatrywanej sprawie z przywołanego na wstępie wyroku NSA w sprawie II GSK 5298/16. Założenie Sądu I instancji o wiążącym walorze w rozpatrywanej sprawie wymienionego judykatu oraz związania nim na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest bowiem z gruntu błędne. Jeżeli bowiem – jak wynika to z powszechnie przyjmowanego rozumienia art. 134 § 1 p.p.s.a. – granice rozpoznania sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), zaś Sąd I instancji kontrolował zgodność z prawem postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, a wymieniony judykat sądu kasacyjnego zapadł w sprawie, w której przedmiot kontroli stanowiła decyzja o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, to nie sposób było wnioskować o istnieniu w omawianym zakresie o dalej jeszcze idącej tożsamości tych sprawy, niż wynikająca wyłącznie z tożsamości strony postępowania oraz organu administracji. Przedmiot wymienionych spraw był – i jest – różny. Tym samym, nie było podstaw, aby wobec treści oraz funkcji art. 153 p.p.s.a. – który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – odwoływać się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z tego przepisu prawa. Zwłaszcza, że nie było przecież też tak, że postanowienie organu administracji z dnia 8 listopada 2018 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia stanowiło już uprzednio przedmiot sądowej kontroli legalności lub, że rezultat sądowej kontroli jego legalności stanowił już uprzednio przedmiot krytycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.). 5. W korespondencji do przedstawionych argumentów podważyć należało również zasadność wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie, w jakim stwierdzając brak zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sformułował jednocześnie oczekiwanie odnośnie do potrzeby wydania w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji zaświadczenia, o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a., a którego prawidłowość nie bez usprawiedliwionych podstaw skarżący kasacyjnie organ podważa na gruncie zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. 5.1. Zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za uzasadniony przede wszystkim z tego powodu, że wobec niespornych w sprawie okoliczności, a mianowicie, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia strefowego zostało zainicjowane wnioskiem spółki z dnia 6 marca 2015 r. oraz zostało zakończone decyzją ostateczną Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 2015 r., przepis art. 122f § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, a co za tym idzie nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W relacji do przywołanych powyżej okoliczności sprzeciwiał się temu bowiem przepis art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r, i z którego wynika – co jest istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości omawianego stanowiska Sądu I instancji – że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. 6. Nawet gdyby teoretycznie założyć – a założenie to, jako nieuprawnione należałoby jednak odrzucić w świetle dotychczas przedstawionych argumentów oraz argumentów, o których dalej – że uchylenie przywołanym powyżej wyrokiem NSA w sprawie II GSK 5298/16 pierwotnie wydanych decyzji administracyjnych, w tym rzecz jasna decyzji ostatecznej z dnia 25 sierpnia 2015 r., nie aktualizowało przesłanek stosowania art. 16 przywołanej ustawy nowelizującej, to stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z powodu jego wydania z naruszeniem art. 122f § 1 k.p.a. i tak nie mogłoby być uznane za zasadne. Prawidłowość tego stanowiska trafnie bowiem podważają zarzuty z pkt 1 i pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. 6.1. Ponownie bowiem podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia strefowego, co jakkolwiek nastąpiło po uchyleniu przez NSA orzeczeniem w sprawie II GSK 5298/16 pierwotnie wydanego wyroku WSA w Warszawie oraz pierwotnie wydanych decyzji organu administracji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia strefowego, to jednak z punktu widzenia istoty oraz logiki postępowania jurysdykcyjnego w administracji w relacji do zasadniczo kasacyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej powodowało, że wskazany wniosek o zmianę zezwolenia podlegał (ponownemu) rozpoznaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przed właściwym organem administracji, a mianowicie w postępowaniu regulowanym przepisem art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z – co trzeba w szczególny sposób zaakcentować – przepisem art. 163 k.p.a. Jeżeli tak – o czym była mowa już powyżej i o czym mowa jeszcze dalej – to oczywistą wręcz konsekwencja tego stanu rzeczy był brak skuteczności żądania wniosku o wydanie zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżąca spółkę. W dacie wystąpienia z tym wnioskiem (26 października 2018 r.) postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia strefowego było w toku (zakończyło się zaś wydaniem decyzji ostatecznej w dniu 28 listopada 2018 r.). Organ administracji, gdy odwołać się do istoty oraz funkcji instytucji zaświadczenia (por. pkt 4.1. – 4.4.), nie mógł więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (8 listopada 2018 r.) urzędowo potwierdzić istnienia określonych faktów lub stanu prawnego w sposób, w jaki oczekiwała tego strona skarżąca. 6.2. Zwłaszcza, że niezależnie od powyższego sprzeciwiało się temu również znaczenie konsekwencji wynikających z przepisów art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 163 k.p.a., którym to przepisom podlega (i podlegało) postępowanie zainicjowane wnioskiem o zmianę zezwolenia strefowego, i w którym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – a nie sprzeciwia się temu przywołany judykat NSA w sprawie II GSK 5298/16, albowiem nie ma on w rozpatrywanej sprawie prawnie wiążącego waloru (por. pkt 4.4.) – brak jest podstaw do stosowania art. 11 ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o czym szerzej dalej. Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że organ administracji tym bardziej nie miał obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem tego wniosku, a mianowicie potwierdzenia zmiany pkt I pierwotnie udzielonego stronie zezwolenia poprzez wykreślenie w tym punkcie wyrażenia "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." Trzeba zaś o tym wnioskować na podstawie znaczenia konsekwencji, które w relacji do waloru ostateczności decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wynikają z art. 163 k.p.a. 6.3. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że nie może on stanowić proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, albowiem zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów i nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, "Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29). Z przepisu tego, w nie mniej jasny i wyraźny sposób wynika również – co istotne – że decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161 i art. 162 § 2) albo – co trzeba podkreślić – w przepisach szczególnych. W odniesieniu do zezwolenia strefowego, z całą pewnością takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). 6.4. Jeżeli więc, obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego – to jest innymi słowy, zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej – w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, to jest w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, a mianowicie regulacją zawartą w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, która tym samym w zakresie odnoszącym się do zmiany zezwolenia strefowego ma charakter odrębny i autonomiczny w relacji do przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., to w wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych, a mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18). 6.5. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych – a mianowicie, na podstawie przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a. oraz na podstawie przepisów szczególnych – w regulowanych nimi postępowaniach inicjowanych wnioskiem, siłą rzeczy nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co więcej, w korespondencji do powyższego, przywoływanemu powyżej stanowisku Sądu I instancji osadzonemu na gruncie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 122f § 1 k.p.a. należy przeciwstawić też argument z treści przepisów art. 151 § 3, art. 155a i art. 158 § 1, w tym – co trzeba podkreślić – art. 163a k.p.a., które wyłączają we wskazanych w nich postępowaniach stosowanie instytucji milczącego załatwienia sprawy Jeżeli tak, to wobec tego, że – jak podniesiono powyżej – przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną, jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, to również w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym i szczególnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany wymienionej decyzji ostatecznej nie ma i nie może mieć zastosowania, art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ani też art. 122f § 1 k.p.a. Przedstawione argumenty nakazują więc odstąpić od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniach z wniosku o zmianę zezwolenia strefowego – zwłaszcza, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie podejścia tego nie podziela. 7. Wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie mogło być więc uznane za prawidłowe. Prowadziło bowiem – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – do podważenia istoty oraz charakteru instytucji zaświadczenia, a co trzeba ponownie podkreślić, Sąd I instancji orzekał przecież w sprawie zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie przepisów art. 219 w związku z art. 218 § 1 i art. 217 § pkt 2 k.p.a., który wyznaczały zakres kontroli legalności aktu kwestionowanego skargą spółki. 8. Z wszystkich przedstawionych powodów, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał więc uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę V. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. 8. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.