II SA/Go 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2018 r., nr XXXIV/225/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...] stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podjęła w dniu 18 czerwca 2018 r. na postawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) uchwałę nr XXXIV/225/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 czerwca 2018 r. poz. 1473. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części obejmującej § 2 i § 3, w których określono zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a także zasady sprzedaży i podawania piwa przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. Prokurator zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej w skrócie: "u.w.t.") i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego, brak jest jakiegokolwiek uprawnienia rady gminy do wyznaczania w drodze uchwały warunków wyposażenia miejsc, w których może być sprzedawany, podawany i spożywany alkohol. Uprawnienie takie nie wynika z pewnością z art. 12 ust. 3 u.w.t., bowiem przepis ten przewiduje dla organu stanowiącego gminy uprawnienie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a więc ogólne i uniwersalne normy, których celem winno być ograniczanie dostępności alkoholu. Realizacja przyznanej radzie gminy kompetencji powinna zatem następować poprzez uchwalenie jedynie wytycznych co do lokalizacji punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jakimi kierować będzie się organ wydający zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności. Należy przez to rozumieć położenie miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak. np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. W ramach tego upoważnienia nie mieści się zatem uprawnienie do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Nadto w uchwale rady gminy nie mogą być ustalane konkretne kategorie miejsc objętych zakazem usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Skarżący wskazał też, że zasady wyznaczania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jakie zawarte zostały w zaskarżonym § 2 uchwały są dalece nieprecyzyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił jednak rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do stwierdzenia zaskarżonego aktu. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego – uchwała Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XXXIV/225/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 czerwca 2018 r. poz. 1473. Kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.). Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Z przepisu tego wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii. Jednakże należy zwrócić uwagę, że o ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Powyższe oznacza, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 967/16, wszystkie przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za uzasadnione. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że pomimo braku wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 12 ust. 3 u.w.t., uprawniającym radę do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Rada Gminy zawarła w zaskarżonej uchwale postanowienia dotyczące powyższych kwestii. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w ramach upoważnienia do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mieści się stanowienie przez radę o wymogach dla pomieszczeń, w których prowadzi się sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych ani też wskazywanie warunków architektonicznych, jakie powinny te miejsca spełniać. Innymi słowy, rada nie ma uprawnień do tego, aby w uchwale skonkretyzować, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 545/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14). Warunki sprzedaży napojów alkoholowych należą do materii ustawowej i wszelkie regulacje podjęte przez radę w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową. Dlatego też, wskazanie przez Radę Gminy w zaskarżonym § 3 uchwały, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w lokalach gastronomicznych posiadających salę konsumpcyjną, której wyposażenie umożliwia spożywanie tych napojów, czy też wskazanie ogródków gastronomicznych, jako miejsc, w których może być prowadzona sprzedaż i podawanie piwa pod określonymi warunkami, stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a tym samym o istotnym naruszeniu prawa, uzasadniającym wyeliminowanie § 3 uchwały z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 874/18). Sąd stwierdził nieważność również § 2 zaskarżonej uchwały. Uznał bowiem, że rację ma Prokurator twierdząc, iż zasady wyznaczania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte w tym przepisie są nieprecyzyjne. Zgodnie z jego brzmieniem: "miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie może być usytuowane w budynku, innym obiekcie budowlanym, a także w ogródku gastronomicznym zlokalizowanym w odległości mniejszej niż 50 m (licząc wzdłuż ciągów komunikacyjnych) od granicy obiektu lub terenu: 1. placówki opiekuńczo-wychowawczej, świetlicy socjoterapeutycznej lub środowiskowej; 2. placu zabaw dla dzieci; 3. przedszkola, szkoły." W orzecznictwie uznaje się, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce, tj. m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to, by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne i jednoznaczne oraz odpowiadać zasadom redagowania tekstów prawnych. A zatem w uchwale powinien być zawarty poddający się weryfikacji sposób mierzenia odległości, uwzględniający także sytuację, gdy między wskazanymi miejscami nie ma dróg publicznych czy wewnętrznych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14). Sąd zauważa, że zwrot "ciąg komunikacyjny" nie ma definicji legalnej. Poszukując jego znaczenia należy się więc odwołać powszechnego językowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w sprawie dotyczącej sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). W rozpoznawanej sprawie dystans ten, zgodnie z § 2 uchwały, liczony powinien być od budynku, obiektu budowlanego lub ogródka gastronomicznego do granicy obiektu lub terenu chronionego. Jednakże Rada Gminy nie określiła jednoznacznie w jaki sposób liczyć tę odległość w sytuacji, gdy do obiektu chronionego przynależy jakiś teren: czy liczyć ją do granicy samego obiektu czy też do granicy terenu, na którym obiekt chroniony jest usytuowany. Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości może w praktyce spowodować, że odległości te mogą się znacznie od siebie różnić i może dochodzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały.