III SA/Lu 545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym NR [...]z [...]r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda ustalił, że uchwała Nr [...] została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] lipca 2018 r. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewoda stwierdził, że uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi akt prawa miejscowego. Podjęcie uchwały wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury przygotowawczej. Obowiązki rady w tym zakresie określone zostały m.in. w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450, z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu współpraca, o której mowa w ust. 1, polega w szczególności na konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (pkt 3) oraz konsultowaniu projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (pkt 4). W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] dotyczy sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - "przeciwdziałanie uzależnieniom i patologiom społecznym". Projekt przedmiotowej uchwały podlegał zatem obowiązkowi skonsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, utworzoną zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...]r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Szczegółowy sposób konsultowania projektów aktów prawa miejscowego z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, określa uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jest bezsporne, że takie konsultacje nie zostały przeprowadzone. Pismem z dnia [...]r., znak [...] Wójt Gminy K. poinformował organ nadzoru, iż w gminie K. została utworzona Rada Pożytku Publicznego oraz że na terenie Gminy K. istnieją organizacje pozarządowe, których rejestr jest udostępniony na stronie BIP. Ponadto poinformował, że tematyką przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym zajmuje się Ośrodek Wsparcia Środowiskowego "N". Wojewoda wskazał, że z treści pisma wynika, iż uchwała Nr [...] nie została poddana procesowi konsultacji ani z organizacjami pozarządowymi funkcjonującymi na terenie gminy, ani z Radą Pożytku Publicznego. Wójt uznał bowiem, że ustawodawca nie określił w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będącej podstawą prawną uchwały Nr [...] obowiązku konsultowania uchwały z organizacjami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego. W ocenie organu nadzoru brak konsultacji projektu uchwały Nr [...] z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości. Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r. (sygn. II FSK 3595/13, LEX nr 2036630), do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podjęcie przez radę gminy uchwały, z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania uprawnionemu ustawowo organowi, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (por. m. in. wyroki NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. I OSK 2586/12; WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Gl 1141/07). Ponadto zdaniem Wojewody postanowienia § 1 i § 2 uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zatem wprowadzenie tego rodzaju postanowień pozbawione jest podstaw prawnych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. Istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscawiania takich punktów. W uchwale powinny zatem znaleźć się regulacje zawierające wytyczne co do odległości ich od określonych miejsc czy obiektów, bądź określające inne wskaźniki przestrzenne lub powierzchniowe, o wielkościach wynikających z założeń programowych. Wskazane w § 1 uchwały regulacje określające zakaz usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem na terenie określonych nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Oznacza to przekroczenie przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego określonego przez art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wskazał również, iż przytoczone w § 2 uchwały regulacje określają warunki sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. W ramach upoważnienia do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" nie mieści się stanowienie przez radę gminy określanie wymogów dla pomieszczeń, w których prowadzi się sprzedaż oraz podawanie napojów alkoholowych jak również wskazywania warunków architektonicznych, jakie powinny spełniać te miejsca. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały [...] jest uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rada Gminy K. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa oraz art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rada gminy miała obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, podczas gdy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje jedynie na jednostki pomocnicze gminy, do których organ stanowiący gminy powinien wystąpić o opinię dotyczącą projektu takiej uchwały. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podstawą prawną kwestionowanej uchwały jest przede wszystkim art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca nakazał wprost, aby każdy z projektów uchwały był konsultowany z jednostką pomocniczą gminy. Obowiązek ten został przez skarżącą wypełniony. Skarżąca uważa, że ustawodawca nie nałożył w ustawie o wychowaniu w trzeźwości na rady gmin obowiązku konsultowania projektów uchwał z organizacjami pożytku publicznego. co więcej zdaniem skarżącej stosowanie w procedurze uchwałodawczej kolejnej ustawy, niezwiązanej bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy uchwała prowadziłoby do uchwalenia wadliwego aktu prawa miejscowego. W ocenie skarżącej uchwała w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie należy do sfery zadań publicznych w zakresie działań przeciwdziałających uzależnieniom i patologiom społecznym, o których w art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że projekt uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy powinien być skonsultowany z gminną radą pożytku publicznego. Wynika to wprost z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podejmowane są na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137), dalej jako u.w.t. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 5, rada gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wskazany w art. 12 ust. 5 ustawy obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy wyczerpuje tryb uchwałodawczy, a w konsekwencji nie ma zastosowania obowiązek konsultacji projektu uchwały z gminną radą pożytku publicznego, określony w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r., poz. 450 z późn. zm.), dalej też jako u.d.p.p. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego treści projektu przedmiotowej uchwały. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona do takich zasad, które nie stoją w sprzeczności z zadaniami postawionymi przez ustawodawcę. Nie jest trafne stanowisko prezentowane przez Radę Gminy, jakoby uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada miała pełną swobodę. Swobodę tą ogranicza konieczność i obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule, art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Oznacza to nie tyko obowiązek uwzględnienia zasad prawa materialnego w treści uchwały ale obowiązek uchwalania aktów prawa miejscowego z zachowaniem zasad proceduralnych przewidzianych dla tego typu aktów. W Preambule ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Wprowadzenie ustawą dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, obowiązku konsultowania zadań publicznych realizowanych w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym uwzględniało współczesne postulaty związane z wagą problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie i koniecznością podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tej patologii. Zgodnie z art. 3 ust. 1, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy, sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1, obejmuje m. in. zadania w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl art. 5 ust. 2 pkt 4 współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy akt prawa miejscowego, dotyczący sfery zadań publicznych powinien być konsultowany z radami pożytku publicznego. Jest poza sporem, że na terenie gminy K. utworzona została gminna rada pożytku publicznego. Funkcja organizacji pozarządowych w sferze zadań publicznych jest szczególnie istotna. Stąd też ustawodawca uregulował formy współpracy tych podmiotów z podmiotami (organami) administracji publicznej. Katalog takich form jest szeroki, zaś jego "rdzeń" ustala art. 5 ust. 2 u.d.p.p. Przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jako jedną z form współpracy przewiduje: "konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji". Ustawodawca delegował na organ stanowiący województwa, powiatu i gminy kompetencję do określenia "szczegółowego sposobu konsultowania". Sejmik/rada, działając w formie uchwały, stanowi więc regulamin konsultacji. Zgodne bowiem z delegacją wyrażoną w art. 5 ust. 5 u.d.p.p.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji". Uchwalony na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p. regulamin konsultacji może wprowadzać różne tryby konsultacji organu administracyjnego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy (np. spółkami non profit, spółdzielniami socjalnymi). Mogą to być m.in.: dyskusje publiczne, panele dyskusyjne, grupy dyskusyjne, fora internetowe. Wydaje się jednak, że najkorzystniejszym trybem konsultacji (tj. w pełni uzasadnionym prakseologicznie) są opinie wyrażone na piśmie, ewentualnie elektronicznie. Przedmiot współpracy (tj. "projekty aktów normatywnych") wymaga utrwalenia, a to ze względu na potrzebę klarowności intencji, ustrukturalizowania wywodu i precyzji języka. Innymi słowy, prawnie dopuszczalne i pozaprawnie uzasadnione jest wyposażenie organizacji pozarządowych, w drodze przedmiotowej uchwały, w uprawnienia opiniodawcze. W Gminie K. Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego została utworzona na podstawie uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego (...). Natomiast w uchwale Rady Gminy K. Nr [...] z [...]r. został określony szczegółowy sposób konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jednak rada gminy wbrew powyżej określonym zasadom nie poddała konsultacjom z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego przedmiotowej uchwały. Gminna Rad Działalności Pożytku Publicznego nie miała więc możliwości wypowiedzieć się co do merytorycznych i organizacyjnych rozwiązań zawartych w uchwale Nr [...]. Zdaniem sądu tryb konsultowania z radami działalności pożytku publicznego tego typu aktów prawa miejscowego pozwala z wyprzedzeniem określić plan współpracy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, a przede wszystkim umożliwia nakreślenie środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Zupełnie innej materii dotyczy art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Przewidziany tym przepisem obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwały zmierza do przedstawienia organowi uchwałodawczemu stanowiska lokalnej społeczności odnośnie projektowanych regulacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 10 stycznia 2018 (Druk nr 1988 poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że "Brzmienie art. 12 ustawy alkoholowej (nawet w powiązaniu z dalszymi przepisami tej ustawy) nie przewiduje dla rady gminy wyraźnej kompetencji rejonizowania obszaru gminy (miasta), w celu przyjęcia dla każdej z tak utworzonej części innej liczby punktów sprzedaży (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2015 r., sygn. III SA/Wr 491/15). Powyższe, stanowi znaczne utrudnienie, zwłaszcza dla dużych gmin, w prowadzeniu prawidłowej polityki służącego ograniczeniu dostępności fizycznej alkoholu. Dochodzi do sytuacji kiedy w jednej części miasta, zazwyczaj w centrum, jest znaczące nasycenie punktów sprzedaży (tj. punkt sprzedaży jest obok punktu sprzedaży), co wiąże się ze wzrostem zakłóceń porządku publicznego, z kolei w innych częściach miasta takich problemów nie ma. Dlatego też tak istotne jest wprowadzenie postulowanej normy kompetencyjnej, a więc stosowania odpowiedniego maksymalnego limitu w odniesieniu do poszczególnych jednostek administracyjnych gminy, co przełoży się na rozwiązanie problemu nadmiernej dystrybucji w częściach miasta i związanych z tym zakłóceń ładu i porządku." Przewidziany w art. 12 ust. 5 obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy, nie ma wpływu na konieczność przeprowadzenia konsultacji na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sąd w całości podziela argumentację Wojewody przyjętą w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zaniechanie przeprowadzenia konsultacji projektu tej uchwały z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością podjętej uchwały. Przechodząc do dalszej oceny zgodności z prawem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały należy zwrócić ponownie uwagę, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji nie oznacza niczym nie skrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (por. także wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07; LEX nr 341327). Odnosząc to stwierdzenie do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały sąd stwierdza że doszło do naruszenia również przez gminę art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć jako ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itd. Przedmiotowa uchwała Rady Gminy w § 1 określiła, że "miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży nie mogą znajdować się na terenie nieruchomości, na której znajdują się: 1) szkoły; 2) przedszkola; 3) obiekty kultu religijnego; 4) obiekty sportowe. Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody i zgadza się z nim, że przepis ten nie określa zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a wskazuje miejsca, w których nie mogą znajdować się punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych. W istocie bowiem przepis ten ustanawia zakaz sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i powiela w pewnym zakresie treść art. 14 u.w.t. W tej sytuacji regulacje zawarte w § 1 zakwestionowanej uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo, ponieważ stanowią one zakaz sprzedaży alkoholu, a nie zasady usytuowania punktów, w których alkohol nie może być sprzedawany. Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Nadto uchwała, jako akt prawa miejscowego nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności (patrz; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1053/14). Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, że powtórzenie w uchwale treści art. 14 ustawy w uchwale dotyczącej zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest przekroczeniem delegacji ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego. Również Sąd zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym w zakresie w którym stwierdza, że w ramach upoważnienia do ustalenia, "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" nie mieści się stanowienie przez radę gminy określania wymogów dla pomieszczeń, w których prowadzi się sprzedaż oraz podawanie napojów alkoholowych jak również wskazywania warunków architektonicznych, jakie powinny spełniać te miejsca. Taką właśnie regulację zawiera w § 2 uchwały, który określa między innymi warunki wyposażenia lokalu w którym prowadzona będzie sprzedaż napojów alkoholowych. Należy jeszcze raz przypomnieć, że celem ustalenia zasad dotyczących miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie ochrona wskazanych w ustawie miejsc lub obiektów, przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo wyjaśniono dlaczego uchwałę nr [...] podjęto z istotnym naruszeniem prawa i ocena ta jest logiczna i przekonywująca. Na ocenę tę nie mają wpływu okoliczności podniesione w skardze. Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Uzasadnione było zatem stwierdzenie jej nieważności. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.