III SA/Łd 72/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. o wymierzenie Staroście [...] grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2018 roku w sprawie III SAB/Łd 29/18 1) wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosło skargę na niewykonanie przez Starostę [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 29/18, domagając się: 1) wymierzenia Staroście [...] grzywny w wysokości 40 000 zł; 2) ustalenia, że Starosta [...] w decyzji wydanej w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór zobowiązany będzie do zapłaty powyższych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od 11 grudnia 2018 r. do dnia zapłaty; 3) zasądzenia od Starosty [...] na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł; 4) zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący: "A" Sp. z o.o. w Z. pismem z 15 grudnia 2014 r.. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o niezwłoczny odbiór z parkingu należącego do spółki przyczepki do przewozu łodzi oraz o zapłatę za parkowanie od dnia 8 sierpnia 2005 r. do dnia odbioru przyczepki na zasadach określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. pismem z 16 styczna 2015 r. przekazał powyższy wniosek spółki Staroście [...] w części dotyczącej odbioru z parkingu przedmiotowej przyczepki oraz zwrotu kosztów parkowania. W dniu 16 kwietnia 2018 r. spółka wniosła skargę na przewlekle prowadzenie postępowanie przez Starostę [...]. Wyrokiem z 8 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązał go do wydania aktu, rozstrzygającego wniosek strony skarżącej z 15 grudnia 2014 roku, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Opisany wyrok uzyskał przymiot prawomocności 12 października 2018 r. natomiast 5 listopada 2018 r. prawomocne orzeczenie wraz z aktami administracyjnymi zostało doręczone organowi. Postanowieniem z 5 grudnia 2018 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, w związku z wystąpieniem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Pismem z 7 grudnia 2018 roku strona skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku z 8 sierpnia 2018 r., a następnie wystąpiła ze skargą na jego niewykonanie do sądu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że żądanie wymierzenia grzywny w wysokości 40.000 zł uzasadnione jest opieszałością organu w wydawaniu aktu. Strona skarżąca podkreśliła, że organ w przedmiotowej sprawie dysponował najpierw terminem 30 dni od dnia zwrotu akt postępowania wraz prawomocnym orzeczeniem zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a następnie - terminem 3 dni od dnia doręczenia wezwania do wykonania wyroku wyznaczonym przez stronę. W ocenie strony skarżącej suma grzywny będzie w przedmiotowej sprawie odpowiadać w swojej wysokości kwocie odsetek ustawowych za opóźnienie, których skarżąca domaga się od 11 grudnia 2018 r., tj. dnia następującego po upływie terminu 3 dni na wydanie aktu zakreślonego przez skarżącą w wezwaniu do wykonania wyroku, do dnia zapłaty. Z tego względu strona skarżąca podniosła, że żąda ustalenia, iż do kwot objętych aktem, do wydania którego zobowiązany jest Starosta [...] doliczone zostaną odsetki ustawowe za opóźnienie od dat wskazanych powyżej. Spółka wskazała jednocześnie, że żądanie zasądzenia sumy pieniężnej obok odszkodowania uzasadnione jest w przedmiotowej sprawie koniecznością zadośćuczynienia w związku z opóźnieniem w wydawaniu aktu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów powalających zweryfikować w jakim trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, został usunięty pojazd, co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał go do wydania aktu ustalającego koszt dozoru i wynagrodzenia za dozór. Celem zrealizowania obowiązków wynikających z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Starosta [...], 19 listopada 2018 r. złożył wniosek o orzeczenie przepadku przechowywanego przez skarżącą pojazdu. Do dnia składania odpowiedzi na skargę organ nie dysponował jednak postanowieniem o orzeczeniu przepadku. Starosta [...] podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na powyższe organ zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia i orzeczenia przepadku pojazdu przez Sąd Rejonowy w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozstrzyganej sprawie skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a). Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu uwzględniającego skargę strony na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uzasadnieniem omawianej regulacji prawnej jest swoista "recydywa" organu administracji przejawiająca się w pierwotnym uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i ponownym naruszeniu polegającym na zignorowaniu wydanego w tej sprawie wyroku sądu. Istotą tego postępowania jest wymierzenie grzywny organowi za niewykonanie wyroku. Należy przy tym pamiętać, że jest to postępowanie odrębne od postępowania w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. W tym postępowaniu sąd ustala jak przebiegało postępowanie przed organem po wyroku sądu i czy zachowanie organu wskazuje na jego niewykonanie. Przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywna stanowi sankcję za ignorowanie wyroku, a nie za bezczynność organu. Ta ostatnia okoliczność podlegała bowiem ocenie w sprawie wcześniejszej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Należy więc wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Starostę [...]do wydania aktu, rozstrzygającego wniosek strony skarżącej z 15 grudnia 2014 roku o ustalenie kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Opisany wyrok uzyskał przymiot prawomocności od dnia 12 października 2018 r. natomiast 5 listopada 2018 r. prawomocne orzeczenie wraz z aktami administracyjnymi zostało doręczone organowi. Nie budzi zatem wątpliwości sądu, iż czyniąc zadość zobowiązaniu opisanemu w przywoływanym wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. Starosta [...] powinien był załatwić sprawę w terminie 30 dni od dnia 5 listopada 2018 r. Z opisanego zobowiązania organ nie wywiązał się w powyższym terminie. W dniu 19 listopada 2018 r. organ złożył do Sądy Rejonowego w Z. wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu, za przechowywanie którego wynagrodzenia domaga się strona skarżąca. W związku z powyższym wnioskiem Starosta [...] zawiesił na postawie art. 97 k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie. Powołane postanowienie wydane zostało w ostatnim dniu terminu na załatwienie sprawy wynikającym z wyroku tutejszego sądu i nie było rozstrzygniecie merytorycznym. Co prawda do terminów na załatwienie sprawy, wyznaczonych przez sąd w wyrokach uwzględniających skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, to jednak w rozstrzyganej sprawie wyrokiem z 23 maja 2019 r. w sprawie III SA/Łd 186/19 tutejszy sąd uznał, że nie było w niej podstaw do zawieszenia postępowania i uchylił postanowienie organu w tym przedmiocie. Zatem w tych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości sądu, że organ nie wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku nałożonego wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r. w sprawie III SAB/Łd 29/18. 7 grudnia 2018 roku strona skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku, a następnie wystąpiła ze skargą żądając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzenia organowi grzywny w wysokości 40.000 zł oraz sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Strona skarżąca w swoim środku zaskarżenia domaga się więc wymierzenia organowi grzywny praktycznie w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości. Wobec powyższego wskazać należy, że niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Taka sytuacja bowiem prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. Uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Jak to już zostało wskazane powyżej, wyrokiem z tej samej daty w sprawie III SA/Łd 186/19 tutejszy sąd uznał zawieszenie prowadzonego przez organ postępowania za niezasadne. W tym miejscu należy jednak wskazać na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w odniesieniu do kwestii, czy orzeczenie sądu powszechnego o przepadku na rzecz powiatu pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisów ustawy prawo o ruchy drogowym jest warunkiem koniecznym do orzeczenia o wynagrodzeniu i kosztach należnych przechowawcy. W części orzeczeń sądy administracyjne przyjmują wręcz, że orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest okolicznością warunkującą samą możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla przechowawcy (por wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 937/14, wyrok NSA z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1665/15, wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 605/15, wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 481/17 z 18 maja 2017 r – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Odmienne stanowisko wskazujące, że samodzielną i kompletną podstawę do wypłaty wynagrodzenia dla przechowawcy stanowi art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który nie uzależnia możliwości jego przyznania od uprzedniego orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, zaprezentowane zostało m. in w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt III SA/Wr 1193/16 z 24 lutego 2017 r, wyroku NSA w sprawie I OSK 1145/17 z 5 grudnia 2017 r., wyroku NSA w sprawie I OSK 1010/17 z 21 listopada 2017 r (dostępne w CBOSA). Zważywszy na powyższe sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., okoliczność, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie wynagrodzenia za przechowywanie, jednak sytuacja ta spowodowana była błędnym przekonaniem, że warunkiem podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie powyższego wyroku. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazane rozbieżności w orzecznictwie sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Z tych samych przyczyn sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13 dostępne w CBOSA). W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie bezczynność organu w wykonaniu wyroku była wynikiem mylnego przyjęcia, że warunkiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej było uprzednie uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego o przepadku przechowywanego pojazdu. W rozstrzyganej sprawie sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, stanowi zadośćuczynienie za krzywdę, którą strona poniosła wskutek wadliwego zachowania organów administracji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Zdaniem sądu, środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w wykonaniu wyroku. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W sprawie nie mogło także zostać uwzględnione żądanie ustalenia, że Starosta [...] w decyzji wydanej w trybie art. 102 u.p.e.a. w przedmiocie kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór zobowiązany będzie do zapłaty tych świadczeń wraz z odsetkami za opóźnienie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wykracza poza przyznane przez ustawodawcę sądowi administracyjnemu kompetencje. Co do zasady bowiem, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie mogą przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego rozpatrzenia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. I SA/Wa 638/10, Lex nr 662380). Do takich zaś sprawa o wynagrodzenie i koszty za dozór nie należy. Z tego względu w tym zakresie skarga i zawarte w niej żądanie podlegały oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi i kosztom wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej. EC