II OSK 3388/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2991/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2991/18 oddalił skargę [...]na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. Nr [...]z [...]października 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającej inwestorowi [...]. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł profesjonalny pełnomocnik skarżącego, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I/ w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci obrazy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowalne (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o wyrażanie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego "A" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1 - 7 wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone ewidencyjnie [...] położone w miejscowości S., czego podstawą było dokonanie przez Sąd błędnej wykładni przepisu prawa materialnego i następnie jego błędne zastosowanie, podczas gdy jak wskazuje orzecznictwo oraz judykatura w przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę będącej podstawą realizacji robót budowlanych status strony powinien być również przyznawany innym podmiotom posiadającym interes prawny w jego rozstrzygnięciu, co skutkowało także błędnym zastosowaniem tego przepisu; II/ w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia w postaci obrazy przepisów: 1/ art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r.; 2/ art. 135 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w szczególności w postaci braku uwzględnienia faktu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II OSK 3163/18 toczy się aktualnie postępowanie ze skargi [...]w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Starostę Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę, w ramach którego podniósł on również zarzuty merytoryczne co do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy uwzględnienie tego faktu pozwoliłoby na uznanie interesu prawnego skarżącego i powinno umożliwiać jego uczestnictwo w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na użytkowanie nieruchomości. 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu orzeczenia przez Sąd I Instancji okoliczności dalszego zaskarżenia przez [...]wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1658/17 i rozpoznawania tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą akt II OSK 3163/18 oraz kwestionowania decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę, podczas gdy uwzględnienie tego faktu zgodnie z poglądami wyrażanym przez doktrynę i judykaturę powinno pozwalać na przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego, a w konsekwencji również zaskarżenie ww. decyzji o wyrażaniu zgody na użytkowanie budynku. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że aktualnie toczy się wciąż postępowanie w przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II OSK 3163/18, w ramach którego rozstrzygana będzie zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją będącą podstawą prowadzonych robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]wydaną przez Starostę Mińskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Postępowanie to ma na celu wznowienie postępowania, a następnie umożliwienie skarżącemu ustosunkowania się do treści wydanej decyzji i jej zmianę, bądź całkowite uchylenie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż istnieją sytuacje, w których przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania mimo swojego literalnego brzmienia, przykładowo w sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, ponieważ gdyby przyjąć odmienną interpretację powstałaby sytuacja, w której inny podmiot niż inwestor, który bierze udział w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym, mimo że zainicjował to postępowanie, traci możliwość udziału w postępowaniu, które kończy legalizację lub postępowanie naprawcze. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, z uwagi na kwestionowanie przez niego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien on również zostać uznany za stronę w postępowaniu co do pozwolenia na użytkowanie, a jego odwołanie od wydanej decyzji co najmniej przyjęte do merytorycznego rozpoznania, nawet jeżeli organ nie podzieli prezentowanych przez [...]zarzutów co do niezgodności przeprowadzonych robót budowlanych z treścią pozwolenia na budowę. Skarżący zwracał dotychczas wielokrotnie uwagę organów na liczne uchybienia inwestora w toku realizacji inwestycji i odstępstwa od pozwolenia na budowę, bądź wady samej wydanej w tym przedmiocie decyzji, które dotychczas były w jego ocenie pomijane i marginalizowane, co tym bardziej powinno uzasadniać przyznanie skarżącemu statusu strony w tym postępowaniu. Jednocześnie Sąd I Instancji jakkolwiek uwzględnił okoliczność zaskarżania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę to pominął fakt, że dotychczasowe orzeczenia zostały zaskarżone i w ich sprawach toczą się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tym miedzy sprawa prowadzona pod sygn. akt II OSK 3163/18 będąca konsekwencją zaskarżenia wyroku WSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt 1658/17, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Powodem odmowy przywrócenia skarżącemu przez organ administracji terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] lipca 2018 r. było uznanie przez organ, że nie jest on stroną postępowania w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi - [...]. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji PINB w Mińsku Mazowieckim był art. 55 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Przepis art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. I taki stan miał miejsce w sprawie niniejszej. Tak więc z kręgu postępowania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zostały wyeliminowane inne podmioty - nawet te, które miały interes prawny w innych prowadzonych postępowaniach związanych z jego realizacją (np. o ustalenie warunków zabudowy, pozwolenie na budowę). Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07). Zatem w orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy więc sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Takie okoliczności nie zaistniały na tle sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy. Inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w S.. Decyzja ta nie została uchylona, ani w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Następnie skarżący podejmował bezskuteczne próby wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Postępowania te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zakończyła się również sądowa kontrola orzeczeń wydawanych w postępowaniu wznowieniowym. Wobec słusznego uznania przez organy administracji, że skarżący nie jest stroną postępowania w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi - [...]. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, nie ma on legitymacji do wniesienia odwołania, a w konsekwencji brak legitymacji do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 456/16). Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Wyjaśnić należy również – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. – że sądowa kontrola postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającej inwestorowi [...]. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3163/18 oddalającym skargę kasacyjną P. G. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.