I SA/Gl 252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 10 stycznia 2019 r. nr 11/II/2019 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność części uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy Jaworzno jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach nr 11/II/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej organ nadzoru lub RIO) uchwałą z dnia 10 stycznia 2019 r. nr 11/II/2019 (dalej Uchwała RIO) stwierdziło nieważność uchwały Nr III/25/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 19 grudnia 2018 r. (dalej Uchwała Rady Miejskiej) zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta Jaworzna przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w części dotyczącej punktu III Załącznika nr 4 do uchwały zobowiązującego do wykazywania imiennie wysokości wynagrodzeń oraz pochodnych od wynagrodzeń poszczególnych osób pobierających to wynagrodzenie, z powodu istotnego naruszenia art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej u.f.z.o.) oraz art. 5 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 6 ust. 1 lit. e) Rozporządzenia Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (...) – Dz. U. UE. z 2016 r. Nr 119 ze zm. (dalej rozporządzenie o ochronie danych osobowych), polegającego na zobowiązaniu podmiotu rozliczającego datacje do wykazywania imiennie wysokości wynagrodzenia oraz pochodnych od wynagrodzenia bez wskazania niezbędności tego obowiązku do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. W uzasadnieniu Uchwały RIO wskazano, że w pkt III wzoru dokumentu "Rozliczenie dotacji udzielonej z budżetu Miasta Jaworzna na rok..." zażądano imiennego wykazu zatrudnionych w jednostce dotowanej osób z podaniem wysokości otrzymywanych comiesięcznie wynagrodzeń oraz odprowadzonych od tych wynagrodzeń pochodnych do ZUS i Urzędu Skarbowego, co, w ocenie organu nadzoru, narusza obowiązujący porządek prawny i jest nieuprawnionym żądaniem danych, które nie służą do prawidłowego rozliczania dotacji. Organ nadzoru, powołując się na art. 38 ust. 1 i art. 36 ust. 4 pkt 2 u.f.z.o. wskazał na konieczność rozróżnienia czynności rozliczenia dotacji (czego dotyczy ww. wzór dokumentu) od czynności podejmowanych w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W ocenie organu nadzoru, do rozliczenia dotacji w zupełności wystarczyłaby zbiorcza informacja dotycząca wysokości comiesięcznie wypłaconych wynagrodzeń oraz pochodnych od nich, bez imiennego ich wyszczególniania. Cel rozliczenia i wykorzystania przekazanych dotacji zostałyby w ten sposób osiągnięty. Ewentualny wgląd do imiennego zestawienia wypłaconych z dotacji wynagrodzeń i pochodnych od nich, organ dotujący ma zagwarantowany w trakcie kontroli, na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 2 u.f.z.o. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Miasta Jaworzna (dalej Gmina lub skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), o uchylenie w całości Uchwały RIO, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 i art. 36 ust. 4 u.f.z.o. w związku z art. 5 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia o ochronie danych osobowych poprzez błędne uznanie, że a) żądanie imiennego wykazu zatrudnionych w jednostce dotowanej osób z podaniem wysokości otrzymywanego wynagrodzenia oraz odprowadzanych od tego wynagrodzenia pochodnych do ZUS i US narusza porządek prawny i jest nieuprawnionym żądaniem danych, które służą do prawidłowego rozliczania dotacji, b) cel rozliczenia i wykorzystania dotacji zostały osiągnięty bez imiennego wyszczególniania wysokości comiesięcznie wypłaconych dotacji, c) Gmina nie wykazała, że imienne wyszczególnianie wysokości comiesięcznie wypłaconych dotacji jest niezbędne przy rozliczaniu dotacji; 2) prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w granicach upoważnienia określonego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie mieści się możliwość uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego treści w takim brzmieniu jak to ma miejsce w załączniku nr 4 pkt III Uchwały Rady Miejskiej. 3. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach nr 11/II/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Na aprobatę zasługuje pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zadaniem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 261/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18 - dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu, nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Przy czym z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym należy wyprowadzić wniosek, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa"; zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się w szczególności wydanie aktu z naruszeniem: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa materialnego – np. przez wadliwą ich wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jak również wydanie uchwały bez podstawy prawnej (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Miejską uchwały NR III/25/2018), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W myśl zaś art. 36 ust. 4 u.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa w ust. 1 - w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki - może przetwarzać dane osobowe: 1) dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych tych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, znajdujące się w dokumentacji, o której mowa w ust. 2, 2) osób fizycznych zatrudnionych, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w tych przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach oraz osób fizycznych prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełnią funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzą zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w związku z przeprowadzaniem kontroli w zakresie przeznaczania dotacji na wynagrodzenia, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych. Słusznie organ nadzoru podkreślił, iż należy odróżnić etap rozliczania dotacji (czego dotyczy załącznik nr 4 Uchwały Rady Miejskiej), od etapu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z art. 36 ust. 4 u.f.z.o. jednoznacznie wynika, że tylko wyłącznie ramach drugiego etapu, tj. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji organ ma prawo przetwarzać dane osobowe osób fizycznych wymienionych w pkt 2 ust. 4 art. 36 u.f.z.o., co w przypadku uchwały Rady Miejskiej, dotyczy żądania wykazania osób pobierających wynagrodzenie (z podaniem imienia i nazwiska) z określeniem wysokości otrzymywanego wynagrodzenia oraz odprowadzonych od wynagrodzenia pochodnych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego - danych wymienionych w punkcie III załącznika nr 4 tej uchwały. Żądanie tych danych na wcześniejszym etapie, tj. rozliczania dotacji nie mieści się w delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1038/18; por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 331/18). Na akceptację zasługuje również stanowisko organu nadzoru, iż zakwestionowane zapisy Uchwały Rady Miejskiej (pkt III załącznika nr 4) naruszają wskazane w Uchwale RIO przepisy rozporządzenia o ochronie danych osobowych. Prawidłowo, w świetle art. 5 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia o ochronie danych osobowych, organ nadzoru zarzucił, iż Rada Miejska nie wykazała niezbędności zbierania i przetwarzania danych wymienionych w pkt III załącznika Nr 4 do Uchwały Rady Miejskiej przy rozliczaniu datacji. W tym zakresie organ nadzoru prawidłowo dostrzegł, iż do rozliczania dotacji wystarczyłaby zbiorcza informacja dotycząca wysokości comiesięcznie wypłaconych wynagrodzeń oraz pochodnych od nich, bez imiennego ich wyszczególniania, a ewentualny wgląd do imiennego zestawienia wypłaconych z przekazanej dotacji wynagrodzeń i pochodnych od nich, organ dotujący ma zagwarantowany w trakcie kontroli, na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 2 u.f.z.o. Konkludując, Uchwała Rady Miejskiej nie mogła w świetle prawa wprowadzać obowiązku dostarczania danych osobowych wymienionych w pkt III załącznika Nr 4 tej uchwały, ponieważ wykraczało to poza granice zakreślone w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Należy przyznać rację organowi nadzoru, że ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji na etapie rozliczania dotacji do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania danych osobowych określonych w pkt III załącznika Nr 4 do Uchwały Rady Miejskiej. Informacje takie organ udzielający dotacji może otrzymać dopiero na etapie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co wynika wprost z art. 36 ust. 4 pkt 2 u.f.z.o. Argumenty zawarte w skardze, odwołujące się do przepisów Karty Nauczyciela, w istocie pozbawione są racji jurydycznych – pomijają regulacje ustawowe, tj. treść art. 36 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i wskazują, że skarżąca nie rozróżnia etapu rozliczania dotacji i etapu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Organ nadzoru nie naruszył wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Wydając zaskarżoną uchwałę, działał legalnie – na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). To skarżąca, żądając od beneficjentów danych, których nie może zbierać i przetwarzać na etapie rozliczania dotacji, przekroczyła upoważnienie ustawowe. Przez wzgląd na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.