I SA/Łd 261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant: Specjalista Alina Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1. uchyla zaskarżoną uchwałę w części stwierdzającej nieważność uchwały nr III/27/2019 Rady Miejskiej w S. z dnia 07.01.2019r. w zakresie §§ 1- 4 oraz w zakresie § 5 - w odniesieniu do zapisu: " Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]"; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na rzecz Rady Miejskiej w S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 17 stycznia 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały nr III/27/2019 Rady Miejskiej w S. z dnia 7 stycznia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty .Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło, iż opisana uchwała Rady Miejskiej w S. narusza art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523, dalej jako: ustawa). Kolegium wyjaśniło, iż w § 5 przedmiotowej uchwały uregulowano kwestie wejścia w życie aktu prawnego w następujący sposób: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.". Wskazując na zapis art. 4, art. 5 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, Kolegium RIO wyjaśniło, iż ustalając termin wejścia w życie aktu normatywnego ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu do momentu wejścia w życie, ale także wprowadził nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Dalej podniesiono , iż przepis art. 5 ustawy przewiduje wyjątki od zakazu retroakcji, jednak przepis ten dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej" tylko w sytuacji, gdy "zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". W takim przypadku obowiązkiem organu jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawnego. Kolegium RIO podkreśliło, iż uchwała Rady Miejskiej w S. korzystając z możliwości nadania mocy wstecznej aktu, wynikającej z art. 5 ustawy, nie podała faktycznego i prawnego uzasadnienia dla realizacji zasady demokratycznego państwa prawa, w sytuacji działania wstecz aktu normatywnego. Brak wykazania spełnienia tego warunku skutkuje zdaniem Kolegium, że uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 5 ustawy. Dodano, iż skorzystanie z tego przepisu prawa przy nadaniu mocy wstecznej uchwale jest również niemożliwe z powodu pogorszenia sytuacji prawnej jej adresatów, poprzez podwyższenie stawki opłaty z 7 zł i 15 zł na 15 zł i 32 zł. Rada Miejska w S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyła ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]r. w całości. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 7 stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy w § 5 tej uchwały prawidłowo określono jej termin wejścia w życie na 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], natomiast sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.", które jest zgodne z § 51 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", może być rozpatrywane jedynie w kontekście art. 5 ustawy, tj. jako nadanie wstecznej mocy obwiązującej; - art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej w przedmiotowej sprawie nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego, albowiem uchwała została opublikowana w dniu 15 stycznia 2019 r., a więc termin uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla adresatów zakwestionowanej uchwały przypadałby dopiero 30 kwietnia 2019 r. niezależnie od nadania jej mocy obowiązującej do 1 stycznia 2019 r.; uzasadnieniem dla wprowadzenia uchwały "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r." jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakazuje finansowanie sytemu gospodarowania odpadów jedynie z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; - art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności aktu, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest twierdzenie, że zaskarżona uchwała nie zawiera istotnych naruszeń prawa skoro niezależnie od tego czy uchwała ta posiadałaby moc obowiązującą od 1 stycznia 2019 r., czy też od 29 stycznia 2019 r. (14 dni od opublikowania), wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami byłaby dla jej adresatów dokładnie taka sama; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności aktu, podczas gdy zakres rozważań Regionalnej Izby Obrachunkowej uzasadniał co najwyżej stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r."; - art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 27 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przy udziale członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., który na terenie objętym mocą obowiązującą uchwały jest właścicielem nieruchomości, a więc wynik sprawy miałby wpływ na jego obowiązki. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) połączyć do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach I SA/Łd 261/19 oraz I SA/Łd 262/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 742/18 - dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 ww. ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Merytoryczne rozważania poprzedzić należy wyjaśnieniem zasadności postanowienia wydanego na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r., mocą którego połączono do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt I SA/Łd 261/19 oraz I SA/Łd 262/19. Podstawą prawną przywołanego postanowienia był przepis art. 111 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym, Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż zastosowanie przywołanej normy prawnej uzasadnione jest względami ekonomiki procesowej, gdyż obie sprawy łączy tożsamość przedmiotowa, bezsprzecznie istota sporu w obu sprawach jest tożsama. Wobec powyższego Sąd połączył ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę, każda ze spraw zachowuje swą odrębność. Powracając do istoty sprawy, powtórzyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Kolegium RIO w Ł. z dnia [...] r. stwierdzająca w całości nieważność wyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 7 stycznia 2019 r. Kolegium RIO stwierdziło, iż opisana uchwała Rady Miejskiej w S. narusza art. 4 i art. 5 ustawy, bowiem zawiera zapis w § 5, z którego wynika, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.". Mając na uwadze zapis art. 5 ustawy Rada Miejska w S. korzystając z możliwości nadania mocy wstecznej podjętej uchwale, nie podała faktycznego i prawnego uzasadnienia dla realizacji zasady demokratycznego państwa prawa, w sytuacji działania wstecz aktu normatywnego, co czyni ją sprzeczną z art. 5 ustawy. Strona skarżąca, nie podzielając stanowiska Kolegium RIO, podniosła w skardze szereg zarzutów, zwracając m.in. uwagę, iż zakres rozważań RIO uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.". Nadto, iż uchwała Rady Miejskiej nie zawiera istotnych naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w całości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane w judykaturze stanowisko, iż art. 5 ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12; wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 929/17). W myśl art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Natomiast w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy). Ustawodawca stwierdził ponadto w art. 5 ustawy, iż przepisy art. 4 ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003/3/23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000/1/1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych" (wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999/7/165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 ustawy 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002/7/92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 348/18). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 ustawy jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit ). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993/2/41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002/1/6; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). W kontrolowanej sprawie Rada Miejska w S. w § 5 uchwały z dnia 7 stycznia 2019 r. zamieściła zapis, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r." Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 15 stycznia 2019 r. i zgodnie z zapisem § 5 weszła w życie z dniem 29 stycznia 2019 r. i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2019 r. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, iż przywołana uchwała obwiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Jak już zostało podkreślone, nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy). Z całą stanowczością należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. W ocenie Sądu, Rada Miejska w S. nie wykazała, że wystąpiły okoliczności wyjątkowe uzasadniające nadanie uchwale mocy wstecznej, o których stanowi art. 5 ustawy. Przedmiotowa uchwała nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani uzasadnienia prawnego, dla wejścia w życie jej regulacji przed ich ogłoszeniem. Braku takiego uzasadnienia nie konwaliduje argumentacja skargi, gdyż zasadza się na wykazaniu, iż niezależnie od tego czy uchwała posiadałaby moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r., czy też od dnia 29 stycznia 2019 r., wysokość opłaty byłaby taka sama. Skoro tak, to tym bardziej Rada Miejska w S. winna mieć na uwadze zapis art. 5 ustawy. Wobec powyższego Sąd, w pkt 1 na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę w części stwierdzającej nieważność uchwały nr III/27/2019 Rady Miejskiej w S. z dnia 7 stycznia 2019 r. w zakresie § 1- § 4 oraz w zakresie § 5 - w odniesieniu do zapisu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Sąd natomiast uznał, iż Kolegium RIO trafnie stwierdziło sprzeczność § 5 uchwały Rady Miejskiej w S. z art. 5 ustawy w części zapisu § 5 "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.", w pozostałym zakresie postanowienia uchwały organu gminy nie są sprzeczne z prawem, co uzasadniało opisane w pkt 1 wyroku rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd podzielił w tej części zarzut skargi (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), iż rozważania Kolegium RIO dotyczyły sformułowania "z mocą obwiązującą od 1 stycznia 2019 r." i w tym zakresie Kolegium RIO winno stwierdzić nieważność przedmiotowego aktu. Sąd, w pkt 2 na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części oceniając jej zarzuty jako niezasadne, zarówno w zakresie naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również w zakresie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 27 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Jak trafnie wskazało Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa uchwała nie obejmuje daniny publicznej związanej z posiadaniem majątku lub wynikającej z tego posiadania. Powód wyłączenia wynikający z przytoczonych przepisów istnieje wówczas, gdy pracownik pozostaje ze stroną nie w jakimkolwiek stosunku, tylko w stosunku prawnym, który może powstać na drodze czynności prawnej lub z mocy prawa. W wyniku posiadania majątku nieruchomego na terenie gminy S. jego właściciel nie pozostaje z jednostką samorządu terytorialnego w stosunku prawnym powstałym w wyniku czynności prawnej między stronami, taki stosunek prawny nie powstał także z mocy prawa. Nadto dostrzec należy, iż ustawodawca w przepisie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, co oznacza, iż należy mieć na uwadze każdorazowo specyfikę postępowania nadzorczego i odrębności, chociażby w zakresie pozycji strony postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi w opisanym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1800). ak