II SAB/Gd 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Ł. F. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 11 marca 2019 r. Ł. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 11 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązana organu do rozpoznania tego wniosku w terminie 7 dni, stwierdzenia, że nieudostępnienie informacji w terminie było zawinione przez organ, wymierzenia grzywny z tytułu bezczynności, której wysokość pozostawiono uznaniu Sądu oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 stycznia 2019 r. Ł. F., radny Rady Miejskiej, zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Wójta Gminy o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., informacji publicznej objętej pytaniem nr 1 w zakresie przygotowania (zgodnie z załączonym do wniosku wzorem tabeli) informacji na temat posiadanej przez organ dokumentacji w zakresie: projektów drogowych gotowych do realizacji w gminie Z., posiadających ważne pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowalnych oraz projektów drogowych w gminie Z. w trakcie opracowania. Ponadto, w pkt 2 w związku z planowaną od lat modernizacją i elektryfikacją linii kolejowej nr [.], co do której odbyły się narady z udziałem samorządów, PKP oraz firmy opracowującej wstępną koncepcję inwestycji, wnioskodawca zwrócił się o udzielnie odpowiedzi na pytania: 1. które przejazdy kolejowe na terenie gminy Z. są wstępnie planowane do likwidacji – proszę o podanie w miarę możliwości precyzyjnych informacji, 2. czy modernizacja linii kolejowej nr [..] obejmie również remonty, przebudowy, modernizacje dworców kolejowych na trasie inwestycji – w odpowiedzi proszę uwzględnić dzisiejsze stanowisko PKP w tej sprawie, 3. w jakich latach wstępnie planowana jest modernizacja linii kolejowej nr [..]. W związku z tym, że według wnioskodawcy, dworzec PKP w Z. jest w bardzo złym stanie technicznym w pkt 3 wniosku wniósł on o udzielenie odpowiedzi na pytanie, z jakich środków Wójt Gminy zamierza rozpocząć i zakończyć modernizację tego dworca, podanie konkretnego roku zakończenia modernizacji. W pkt 4 wniosku skarżący zwrócił się o informacje, czy organ planuje realizację inwestycji w gminie w formie budżetu obywatelskiego, czy planowane jest prowadzenie konsultacji w tej sprawie, a jeżeli tak to z kim i w jakim terminie. W dniu 24 stycznia 2019 r. Wójt Gminy udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek uznając, że nie znajduje on uzasadnienia w przepisach prawa. W pierwszej kolejności organ odniósł się do użytego we wniosku zwrotu "udzielenie odpowiedzi na interpelację" wskazując, że zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g., w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytanie. W świetle tego organ wskazał, że interpelacja przysługuje jedynie radnym z danej gminy, wnioskodawca zaś nie ma obecnie takiego statusu. W konsekwencji nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek (interpelację). Ponadto organ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W jego ocenie analiza art. 6 tej ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie wszystkie przyszłe działania organu mają przy tym taki charakter, ale jedynie te, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Zamierzenia mogą więc odnosić się jedynie do spraw ogólnych, przybierających postać uchwalonych już programów bądź zamierzeń w zakresie działań prawodawczych lub działań w sferze polityki państwa lub innych organów publicznych. Dotyczy to jednak informacji już istniejących w chwili udzielania informacji, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podjęcia określonych działań. Innymi słowy, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiekolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Działania planistyczne, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, stanowią wiec pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wcześniej programach. Dotyczą one zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu. Jak zauważył organ, przepisy u.d.i.p. nie przewidują też cyklicznego trybu udzielania informacji przyszłych nieznajdujących się jeszcze w posiadaniu organu, których dotyczył wniosek. W dniu 14 lutego 2019 r. wnioskodawca ustosunkował się do odpowiedzi organu wyrażając swoje niezadowolenie i sprzeciw wobec formy, w jakiej została ona udzielona. Jak wskazał, z przedmiotowym wnioskiem nie wystąpił jako radny gminy C., lecz jako obywatel i mieszkaniec. Gmina Z. jest bowiem często podawana jako niedościgniony wzór, szczególnie dla Gminy C. i dlatego chciałby poznać bliżej sposób jej funkcjonowanie. Również kwalifikacja przez organ żądanych przez niego informacji jest błędna, bowiem stanowią one informację publiczną, zaś od wnioskodawcy nie można żądać wykazania interesu prawnego czy faktycznego dla jej udostępnienia. W związku z tym Ł. F. ponowił swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej określonej w piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. wskazując, że obecnie organ znajduje się w bezczynności w związku z rozpoznaniem tego wniosku. Odpowiadając na uzupełniony wniosek skarżącego Wójt podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uzupełniając je o dokumenty stanowiące odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku dotyczące projektów drogowych gotowych do realizacji w gminie Z., posiadających ważne pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowalnych oraz projektów do opracowania. W skardze skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do kwalifikacji żądanych przez niego informacji oraz wskazał, że nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, ani też nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej i od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania jej interesu prawnego czy faktycznego. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżący wskazał, że jest on uzasadniony formą i treścią lekceważącego stosunku do skarżącego zawartego w piśmie organu z dnia 24 stycznia 2019 r. oraz niskim poziomem prawnym pisma z dnia 26 lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że z niemalże identyczną interpelacją w dniu 17 grudnia 2018 r. do Burmistrza Miasta wystąpił D. S. – radny Rady Miasta C. i sekretarz w Urzędzie Gminy w Z. We wniosku z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący wykorzystał tabele stworzone przez D. S. Odnosząc się do kwalifikacji żądanej informacji organ podtrzymał swoje zdanie, że nie stanowi ona informacji publicznej wskazując, że od dnia udzielenia odpowiedzi nie zmienił się stan faktyczny, ani prawny w zakresie tego żądania. Ponadto, Wójt wyjaśnił, że przyjął, iż wnioskodawca w sposób zamierzony i celowy używa słowa "interpelacja", dlatego też w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. podał, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi. Nie mniej jednak udostępnił stronie informacje, których domagał się w pkt 1 wniosku. Dalej organ udzielił odpowiedzi na pozostałe pytania zadane we wniosku. Odnosząc się do kwestii planów modernizacji linii kolejowej nr [...] Wójt wskazał, że brak jest aktualnie jakichkolwiek wiążących ustaleń w tym zakresie, a ponadto dworce kolejowe są zarządzane przez inna spółkę – PKP Nieruchomości, na co wskazują wydruki z ksiąg wieczystych gruntów dotyczących terenów kolejowych w Z. Także dworzec PKP w Z. nie jest własnością gminy, w związku z czym nie posiada on informacji w zakresie modernizacji obiektu. Reasumując, Wójt Gminy stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2019 r., a ewentualna bezczynność nie miała rażącego charakteru. Organ bowiem w sposób bardzo wnikliwy zajął się sprawą , zarówno w sferze faktów, jak i oceny prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność Wójta Gminy polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2019 r. wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że jest ona niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2019 r. został sformułowany w taki sposób, który wywołał po stronie organu wątpliwości i konieczność dogłębnego wyjaśnienia istotnych dla jego załatwienia okoliczności. Pomimo bowiem tego, że we wniosku wskazano, że wnosi się o udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazano równocześnie, że wnioskodawca oczekuje na odpowiedź na "interpelacje". Z tego powodu organ posiadając wiedzę o statusie wnioskodawcy jako radnego Gminy wyszedł z mylnego założenia, że to pozbawia go możliwości dostępu do informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., z którego się jednak wycofał. Tytułem uwagi ogólnej wskazać należy, że radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminnych, której poszerzenie in pleno niejednokrotnie może nie być możliwe z racji uwarunkowań politycznych, jakie zachodzą w radzie. Przyjęcie zatem, że tryb sprawowania kontroli przez radę nad organem wykonawczym gminy jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji składania przez niego w jej trybie wniosków, byłoby niczym innym, jak tylko ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela, a nade wszystko godziłoby w sposób pośredni w chronioną także na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i jej komisjach oraz sprawowania w ramach ich kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego. Sprawne zaś wykonywanie mandatu radnego, bez którego nie można mówić o realizacji zasady Państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji RP), oraz ochrona samodzielności gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) mają sprzyjać pozyskiwaniu informacji publicznej przez radnego, celem zapewnienia mu pełnej wiedzy o sprawach gminnych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2018 r., I OSK 1852/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy uwagi powyższe nabierają szczególnego znaczenia, albowiem, wnioskodawca jest radnym Gminy C., a nie Gminy Z., do której skierował pytanie o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego nie ma wątpliwości, że jako obywatel mógł skorzystać z konstytucyjnie chronionego prawa dostępu do informacji o sprawach publicznych. Wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Wójt Gminy Z. – jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Co do charakteru żądanych we wniosku informacji należy wyjaśnić, że pytania sformułowane we wniosku dotyczyły przyszłych działań inwestycyjnych, w tym projektów inwestycyjnych w zakresie dróg planowanych do realizacji w Gminie Z. oraz planów związanych z modernizacją infrastruktury kolejowej, tj. linii kolejowych nr [..] i [..] oraz dworca w Z. Na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SAB 70-71/02, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2102 r., II SAB/Gd 79/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji w jej rozumieniu, a więc o faktach i danych istniejących w chwili jej udzielania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r., II SAB/Wa 111/05 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. pytania o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych, nie zaś zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2016). Z powyższych względów żądane w ww. punktach 2, 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2019 r. informacje nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji brak było podstaw do postawienia Wójtowi Gminy zarzutu pozostawania w prawnej bezczynności i uwzględnienia skargi w tym zakresie. We wskazanych punktach skarżący dążył do uzyskania informacji o planach realizacji inwestycji w Gminie Z. w formie budżetu obywatelskiego oraz ich terminach i proponowanych zasadach. Zmierzał również do pozyskania informacji o planach związanych z modernizacją i elektryfikacją linii kolejowej nr [..] i nr [..], w tym o szczegółach ich realizacji obejmujących terminy planowanych działań inwestycyjnych oraz przedmiot tych inwestycji. Skarżący chciał też uzyskać informacje co do planów Gminy Z. związanych z koniecznością przeprowadzenia remontu dworca w Z. Wójt Gminy w sposób prawidłowy ustosunkował się do powyższych żądań wyjaśniając, że zobowiązany jest do udostępniania wyłącznie informacji publicznych dotyczących aktualnych działań inwestycyjnych gminy, których podstawy i formę zmaterializowano, chociażby poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu organ udostępnił informacje objęte pytaniem nr 1, które pomimo tego, że dotyczą projektów inwestycji drogowych gotowych do realizacji lub będących w trakcie opracowania, odnosiły się do danych wynikających m.in. z decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę oraz umów zawieranych przez Gminę. Stanowią one zatem informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. obejmującą dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. obejmującą dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego i sposobach gospodarowania nim. Z tych powodów informacje objęte pytaniem nr 1 zostały udostępnione przez organ w formie oczekiwanej przez wnioskodawcę, co w całości wypełniło żądanie wniosku w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do pytań objętych pkt 2 i 3 Wójt Gminy zasadnie wyjaśnił, że Gmina Z. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za infrastrukturę kolejową, w tym za plany modernizacyjne, albowiem nie jest ani zarządcą ani właścicielem tych obiektów dworcowych i innych składających się na infrastrukturę kolejową, co potwierdził przedłożoną dokumentacją. Wójt wyjaśnił również, że nie posiada wiedzy odnośnie kwestii związanych z modernizacją infrastruktury kolejowej. Podobnie prawidłowo uczynił informując skarżącego pisemnie o braku skonkretyzowanych działań gminy w zakresie realizacji inwestycji gminnych w ramach budżetu obywatelskiego. Tym samym Wójt zgodnie z wymogami u.d.i.p. rozpoznał wniosek w powyższym zakresie, skutecznie zwalniając się z zarzutu bezczynności. Biorąc pod uwagę wszystkie ujawnione okoliczności sprawy wskazać należy, że organ udostępnił zgodnie z wnioskiem co do treści i formy dane objęte pytaniem nr 1 wniosku, albowiem stanowiły one informacje publiczną, natomiast co do pozostałych informacji ujętych w pytaniach nr 2, 3 i 4 we właściwej formie pisemnej, odpowiadającej ich niepublicznemu charakterowi, udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Orzecznictwo sądowoadministracyjne akceptuje taką formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji, która nie ma charakteru publicznego bądź informacji, której organ nie posiada bądź co do udostępnienia której obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2019 r., II SAB/Wa 503/18, LEX nr 2613271; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., II SAB/Łd 164/18, LEX nr 2610958). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.