III OSK 1762/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2051/18 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek P.M. (skarżący) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Szef Krajowej Administracji Skarbowej i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez Sąd, zdaniem organu nie jest jasna. Organ również nie zna granic związania przedmiotowym wyrokiem, co ma istotne znaczenie dla ram prowadzonego ewentualnie postępowania administracyjnego a następnie dokonywanej przez Sąd kontroli administracyjnoprawnej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w sytuacji gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik spawy; c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności Sąd I Instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948), a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego wobec złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jak zwolnienie ze służby, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, iż w myśl art. 61a § 1 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania merytorycznego i nie stosuje co do zasady przepisów prawa materialnego, a ocena zasadności żądania jednostki jest dokonana wyłącznie w formach procesowych. W jego ocenie, Sąd uchylając postanowienia organów I i II Instancji zobowiązał organ I Instancji do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, nie wskazując w żaden sposób na jej charakter prawny, a więc czy ma to być ewentualnie decyzja o zwolnieniu ze służby czy też decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego, które to decyzje w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną są odmiennymi aktami władczymi, prawnymi organów i mogą rodzić odmienne skutki prawne. Tym samym wskazał, iż z analizy pisemnego uzasadnienia nie wynika czy organ ma ewentualnie wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, czy też inną decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, co ma istotne znaczenie z uwagi na treść art 153 p.p.s.a. Podniósł, iż błędne jest stanowisko Sądu odnośnie do wykładni przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w szczególności art. 170 ust. 3. Podkreślił, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w tym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu natomiast brak było materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wskazał, iż z treści art. 170 ust. 3 ww. ustawy również nie wynika, że ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, należy wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nadać formę decyzji administracyjnej. Zauważył, iż art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Fikcja ta jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego, jednak nie może być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. W ocenie organu, trzeba odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby", bowiem jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby". Podniósł, że omawiane zagadnienie podobne jest do zagadnienia rozpatrywanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w którym to Trybunał podkreślił, że "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, iż w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vigore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego, ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej." Zaznaczył, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Wyjaśnił, iż w art. 179 oraz art. 180 ustawy wymieniono obligatoryjne i fakultatywne powody uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Natomiast wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, zgodnie z art. 182 następuje: z dniem śmierci funkcjonariusza; w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia: doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby albo orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze Służby Celno-Skarbowej. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Zdaniem organu przyjęcie koncepcji Sądu powodowałoby, iż będzie on zmuszony badać skutek ustawowy zwolnienia ze służby jak też skutek samego wygaśnięcia, dla którego ustawodawca przewidział wyraźną normę konstrukcyjną w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Tym samym prowadzenie postępowania skutkowałoby, według koncepcji Sądu, badaniem woli ustawodawcy co jest niedopuszczalne, gdyż w świetle analizy przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, aby doszło do wygaśnięcia muszą być spełnione dwie przesłanki - brak pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (lub odmowa ich przyjęcia) oraz upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 153 p.p.s.a., w którym to skarżący kasacyjnie wywodzi, iż organ administracji nie wie, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął obowiązek organu wydania w sprawie decyzji, jak też jakiej treści ma to być decyzja. W treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wskazanych przesłanek, bowiem niewątpliwie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie, bowiem Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również przyczyny, z powodu których skarga zasługiwała na uwzględnienie, zatem umożliwił przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Szczegółowo wyjaśnił, dlaczego stwierdzone nieprawidłowości mają tak istotny charakter, że przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Sama zaś okoliczność, iż skarżący kasacyjnie posiada odmienne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy nie mogło stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia postawionego zarzutu, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko Sądu I instancji nie odbiega od linii prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakończenia stosunku służbowego w wyniku jego wygaśnięcia na skutek braku złożenia propozycji służby, znanej organowi z szeregu wydanych wyroków. Wskazać należy, że co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszeń przepisów postępowania, jednak z uwagi na konstrukcję pozostałych zarzutów dotyczących przepisów postępowania konieczne jest uprzednie rozpoznanie zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Na skutek podjętej uchwały orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (tak m.in. w wyrokach NSA z: 22 października 2019 r., I OSK 2096/18; 12 listopada 2019 r., I OSK 1330/19; 27 listopada 2019 r., I OSK 3341/18; 14 stycznia 2020 r., I OSK 3399/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyżej przytoczony pogląd. Jednocześnie wskazać należy, że jednym z rozwiązań w zakresie zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Owo wygaśnięcie następuje na skutek niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub też w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (por. art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W przypadku gdy dojdzie do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się je jak zwolnienie ze służby, zaś podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji przeprowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. W konsekwencji stosując art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS organ zobowiązany jest uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Są one bowiem istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, w konsekwencji czego doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Zwrócić należy uwagę, iż z treści art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Tym samym za uprawnione uznać zatem należy stanowisko, że w tej sytuacji powinna zostać wydana, zgodnie z treścią art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, decyzja administracyjna. W myśl, bowiem powołanego przepisu zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Nie można przy tym pomijać, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, które obwarowane jest gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia. W przypadku zatem wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zachodzi podstawa do wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które zawarte zostało w jej art. 165 ust. 7, z uwagi na brzmienie ust. 3 art. 170 nie stanowi przeszkody do wydania takiej decyzji. Sama bowiem okoliczność, iż art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (traktowana zgodnie z wolą ustawodawcy jako zwolnienie ze służby) nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić należy, że samo nieuzupełnienie przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - jako lex specialis, jak również nie odniesienie się niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przeciwnie sprawy te podlegać będą kognicji sądów administracyjnych z uwagi na to, że załatwiane są poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Odnosząc się do podniesionej przez argumentacji skarżącego kasacyjnie o zasadności tez zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99 Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku z 17 października 2019 r., sygn. I OSK 1041/18, iż powołanego wyroku Trybunału nie można uznać za miarodajny. Nie sposób bowiem pominąć okoliczności, iż status pracownika i funkcjonariusza są odmienne. Jak wyjaśnił bowiem w powołanym wyroku Sąd, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego Kodeksem pracy. Z tego m.in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprawdzie zawierał regulację prawną treściwo zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami. Tym samym wyrok ten w niniejszej sprawie nie był miarodajny. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko jest słuszne, co w konsekwencji przesądziło o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 170 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 2 ustawy o KAS. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jak bowiem wskazano wyżej organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji. Okoliczności te czynią także nieuzasadnionym podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.