II SA/Łd 137/19

Dnia 19 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. , po rozpatrzeniu wniosku M.F. i D.F., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku usługowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 29 na działce nr ewid. 672/1 w obrębie [...]. Odwołania od powyższej decyzji organu I instancji złożyli: M.F.,D.F. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "A"". Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że odwołanie M.F. i D.F. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A"" w złożonym odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, której zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", wyrażające się w pominięciu w postępowaniu osób, którym przysługuje status strony, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", wyrażające się w dopuszczeniu inwestycji, która znacząco odbiega od okolicznej zabudowy, 3. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), wyrażający się w likwidacji 7 miejsc parkingowych, co stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, 4. art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 i 4 u.p.z.p. wyrażające się w pominięciu dokonania przez organ I instancji uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, uprzednio odwołując się do treści art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", wskazało, że w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na mapie w skali 1:500, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr 672/1, od strony ul. B, z której przewidziano główny wjazd na teren inwestycji (3 x 23,5 m). W tak wyznaczonym obszarze alizowanym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, która zawiera szczegółowe dane dotyczące cech i parametrów zabudowy sąsiedniej. Kolegium wskazało przy tym, że z treści analizy wynika, iż w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona liczną zabudową usługową. W ocenie organu II instancji bezspornym jest zatem, że planowana nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku usługowego stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, a w ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach przedmiotowych sprawy. Ustalenie jednakże, że w danej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji, jest tylko jedyną z kilku przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż w decyzji organu I instancji z dnia [...] wskazano jednoznacznie, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie tych wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie. W dalszej kolejności organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących dopuszczenia możliwość realizacji obiektu, który znacząco odbiega od okolicznej zabudowy, zwrócił uwagę, iż tego rodzaju argumentacja mogłaby ewentualnie odnieść skutek przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowego obiektu. Kolegium dodało przy tym, że przedmiotem wniosku, a tym samym decyzji, jest nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że działka nr 672/1 jest już zabudowana, a jej zabudowę stanowi obiekt o niewielkich gabarytach, które choć znacznie odbiegają od gabarytów budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to nie są w tym obszarze odosobnione. W otoczeniu terenu inwestycji jest bowiem kilka budynków o parametrach zbliżonych do budynku istniejącego, a także do budynku, który mógłby powstać przy uwzględnieniu warunków określonych w decyzji. Dotyczy to m. in. zabudowy na działkach 809/20, 809/24 oraz 653/2 i 654. Kolegium wskazało również, że odwołująca się Spółdzielnia z jednej strony zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie inwestycji, która znacząco odbiega od okolicznej zabudowy, co zdaniem Kolegium należy rozumieć jako dopuszczenie możliwości powstania obiektu zbyt małego w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, z drugiej zaś sformułowała zarzut dotyczący nadmiernej wysokości planowanego budynku. W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, iż zabudowa na terenie analizowanym jest niejednolita. Charakteryzuje się ona różnorodnością, w tym także w zakresie wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Przeprowadzona analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 36,0 m średnio dla wszystkich rodzajów zabudowy - 10,1 m. Wysokość głównej kalenicy zawiera się w analogicznym przedziale wielkości. Organ II instancji stwierdził przy tym, że w decyzji organu I instancji wysokość budynku (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy) została ustalona w przedziale od 5 m do 8,5 m. Zdaniem Kolegium, takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, nawiązuje bowiem bezpośrednio do zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie (w szczególności do budynku na działkach nr 669/2 i 669/3) i pozostaje w ścisłym związku z planowaną funkcją obiektu. Odwołująca się Spółdzielnia, kwestionując prawidłowość ustalenia tego parametru dla budynku na działce nr 672/1, ocenia go w istocie z punktu widzenia potencjalnej utraty wartości lokali w budynku wielorodzinnym. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji stwierdził, że zgłaszany zarzut obniżenia wartości lokali mieszkalnych w budynku sąsiednim na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie ma wpływu na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizując ustalone w decyzji gabaryty i parametry przyszłej inwestycji Kolegium wskazało, że w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Zdaniem organu II instancji, skoro ze sporządzonej analizy jednoznacznie wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,08 do 0,36, to właśnie ta maksymalna wielkość stanowi granicę dopuszczalnej wielkości wskaźnika możliwą do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium dodało również, że powyższa kwestia w rozpatrywanej sprawie, wobec treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, musi skutkować także uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia w kontekście związania organu orzekającego wnioskiem inwestora. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (0,81) znacznie przekraczał możliwy do ustalenia w decyzji na podstawie analizy cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (0,36). Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić, należy przyjąć, że organ I instancji nie naruszył prawa w sposób uzasadniający uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W dalszej kolejności Kolegium, odwołując się do treści art. 60 ust. 1 i art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., wskazało, że z akt administracyjnych nie wynika, by na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajdował się jakikolwiek obiekt objęty formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (czyli wpisem do rejestru zabytków, uznaniem za pomnik historii, utworzeniem parku kulturowego lub ustaleniem ochrony m.in. w decyzji o warunkach zabudowy), bądź ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organu II instancji, wbrew zatem twierdzeniom odwołania, organ I instancji nie miał obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Okoliczność, iż inwestycja ma być realizowana w sąsiedztwie obiektu objętego formą ochrony zabytków, nie tworzy obowiązku uzgodnienia. Następnie rozważając podniesioną przez Spółdzielnię kwestię dotyczącą wjazdu na teren inwestycji, Kolegium wskazało na wniosek inwestora z dnia 16 lipca 2018 r., w którym określono, że dojazd do planowanej inwestycji ma się odbywać z ul. B przez projektowany zjazd. Podanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi ma odbywać się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, niezbędne jest zarówno w celu ustalenia szerokości frontu działki od strony tejże drogi, w oparciu o którą wyznacza się obszar analizowany, w sposób o którym mowa § 3 ust. 2 rozporządzenia, jak też z uwagi na ewentualne podjęcie działań zmierzających do uzyskania uzgodnienia lub opinii zarządcy tej drogi. Organ II instancji dodał przy tym, że Zarząd Dróg i Transportu w piśmie z dnia 18 września 2018 r. pozytywnie zaopiniował zaproponowaną w projekcie decyzji obsługę komunikacyjną inwestycji od strony ul. B. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego pozbawienia części stron postępowania udziału w tym postępowaniu, tj. właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w "budynkach Spółdzielni Mieszkaniowej A", Kolegium wskazało, że w przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 845). W takim przypadku spółdzielnia w zakresie nieruchomości wspólnej wykonuje wobec danego właściciela zarząd powierzony. W ocenie Kolegium, członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej, czy też działce sąsiedniej. Organ II instancji wskazał przy tym, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że jedynie w szczególnych przypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, prawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powyżej wskazana zależność. Z tego względu za stronę tego postępowania uznano Spółdzielnię Mieszkaniową "A" reprezentowaną przez zarząd, a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, a także dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Ponadto wskazało, że analiza akt sprawy daje podstawy do przyjęcia, że pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. także zostały spełnione. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej - przez ul. B, stanowiącą drogę wewnętrzną we władaniu Zarządu Dróg i Transportu, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w Ł. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 107 § 1 pkt 6 i art. 11 k.p.a. wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania przyczyn, dla których nie uwzględniono zarzutu opisanego w punkcie 3 odwołania, dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organy obu instancji pominęły w postępowaniu udział osób, którym przysługują prawa odrębnej własności w budynkach położonych na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja. Powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obok inwestora są właściciele i użytkownicy nieruchomości, którzy mają interes prawny, by uczestniczyć w takim postępowaniu. Dodał przy tym, że w przypadku nieruchomości będących przedmiotem współwłasności stronami postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele, którzy ze względu na położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji dysponują interesem prawnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy może być także właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Musi jednak przemawiać za tym jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że na tym etapie postępowania organy I i II instancji nie mogą jednoznacznie przesądzić, że poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie posiadają własnego interesu prawnego, ponieważ nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy. Zdaniem pełnomocnika, w sytuacji gdy nie można wykluczyć istnienia interesu prawnego u tych osób, to powinny one być dopuszczone do udziału w postępowaniu. Skoro tego organ nie zrobił, to tym samym pozbawił właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomościach graniczących z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja, prawa do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, co stanowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że z akt sprawy wynika, iż budynek, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, będzie usytuowany w bezpośredniej bliskości bloku będącego w zasobach Spółdzielni. Co więcej, budynek ten będzie wyższy, niż ten, który znajduje się tam w chwili obecnej. Zdaniem pełnomocnika, spowoduje to większe zacienienie lokali znajdujących się na niższych kondygnacjach lub spowoduje zacienienie lokali, które dotychczas nie były zacienione wcale. Dodał również, że w toku postępowania nie spróbowano nawet ocenić, czy wyższy budynek nie będzie naruszał norm techniczno -budowlanych w zakresie dostępu lokali do światła dziennego, a także, w jakim stopniu pogorszony zostanie standard życia lokatorów, wynikający z zacienienia lokali. Jako dodatkowy argument pełnomocnik skarżącej podniósł, że zwiększenie zacienienia lokali wpłynie na obniżenie ich wartości rynkowej w stosunku do obecnej ceny. W dalszych motywach skargi pełnomocnik podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów opisanych w punkcie 3 odwołania, które dotyczą naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Brak wskazania powodów, dla których nie wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu wskazanego powyżej zarzutu, stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i art. 11 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zaskarżona decyzja już na tym etapie postępowania narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że budynek ten jest położony bardzo blisko wieżowca należącego do zasobów Spółdzielni. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że istniejący budynek może zostać rozbudowany i nadbudowany. Wysokość budynku może po nadbudowie wynosić nawet 8,5 metra. Co więcej, budynek ma mieć charakter usługowy. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wskazał, że w okolicy planowanej inwestycji, jak i na terenie Spółdzielni, nie ma budynków zbliżonych charakterem i wyglądem do budynku planowanego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika, zostanie złamana zasada podobieństwa, która jest istotą i najważniejszą funkcją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie zakłócony zostanie spójny dotychczas ład urbanistyczny. W ocenie pełnomocnika, biorąc pod uwagę te okoliczności, a także fakt, że nieruchomość ta może zostać ogrodzona, tworząc swoistą enklawę na terenach tworzących spójną, otwartą całość mieszkaniową, należy uznać, że planowany budynek będzie znacząco odbiegał od dotychczasowego sposobu zagospodarowania okolicznych terenów. Dodatkowo, jak wskazano powyżej, wartość lokali zostanie zmniejszona, nastąpi także pogorszenia komfortu i atrakcyjności lokali znajdujących się na najniższych kondygnacjach bloku Spółdzielni. Jednocześnie pełnomocnik podniósł, że niezrozumiałe jest przypisanie przedmiotowej nieruchomości do adresu: A nr 29, a zaprojektowanie wjazdu na teren posesji od strony ulicy B. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że skutkiem usytuowania wjazdu na teren objęty zaskarżoną decyzją od ulicy B będzie likwidacja około 7 miejsc parkingowych. Zdaniem pełnomocnika, jest to bardzo ważna konsekwencja, ponieważ liczba miejsc parkingowych na terenie Spółdzielni i na terenach sąsiednich jest niewielka w stosunku do ilości mieszkańców. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że Spółdzielnia stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja narusza nie tylko zasady współżycia społecznego, ale również uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także zasadę dobrego sąsiedztwa. W dalszych motywach skargi pełnomocnik wskazał, że bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją znajduje się tzw. Cmentarz A (obręb geodezyjny [...]), który na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 315) został uznany za pomnik historii (wchodzący w skład Pomnika Historii "Ł.- wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego"). Skoro Cmentarz ten - położony w bezpośredniej bliskości nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja - jest pomnikiem historii, chronionym przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to niewątpliwym jest, że powinno dojść do uzyskania przez organ I instancji uzgodnienia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie pełnomocnika skarżącej, z decyzji nie wynika, aby takie uzgodnienia były czynione. Zaskarżona decyzja ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja powinna być zgodna z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (punkt II podpunkt 2.4. zaskarżonej decyzji). Pełnomocnik dodał przy tym, że w pobliżu znajduje się Stacja A która jest Oddziałem Muzeum Tradycji Niepodległościowych w Ł., oraz objęta została szczególną ochroną ze strony władz miasta, ze względu na swoją historyczną przeszłość. Organ II instancji stwierdził natomiast, że na terenie planowanej inwestycji nie znajduje się obiekt objęty ochroną którąkolwiek z form ochrony zabytków. Pełnomocnik zauważył natomiast, że na terenie objętym zaskarżoną decyzją nie ma obiektów chronionych przepisami ustawy o opiece nad zabytkami i ochronie zabytków. Tereny takie znajdują się w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji i bliskość ta oddziałuje na te tereny. Pełnomocnik podkreślił, że Spółdzielnia wielokrotnie spotykała się z odmową wykonania określonych czynności z tego powodu, że w bezpośredniej bliskości znajdują wskazane powyżej: Cmentarz A i Stacja A. Tytułem przykładu wskazał odmowę udzielenia zgody dla Spółdzielni na umieszczenie reklam na bocznych elewacjach wieżowców stojących w pobliżu skrzyżowania ulic B i C, a więc przy planowanej inwestycji. Ponadto pełnomocnik podniósł, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż planowana inwestycja ma mieć charakter usługowy. Dlatego Spółdzielnia stoi na stanowisku, że zasadnym byłoby przeprowadzenie przez organ I instancji uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pozwalających ustalić, czy planowana "działalność usługowa" nie narusza ochrony przewidzianej dla Cmentarza A, jak i Stacji A . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku usługowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 29 na działce nr ewid. 672/1 w obrębie [...]. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (tj. jako trzykrotna szerokość frontu działki nr 672/1 od strony ul. B, z której przewidziano główny wjazd na teren inwestycji (3x23,5 m). W tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W szczególności z przeprowadzonej analizy wynika, że w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona liczną zabudową usługową. Tym samym planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji i w zakresie prawidłowości tych ustaleń nie można czynić organom żadnych zarzutów. Kontynuacja funkcji – jak trafnie wskazało Kolegium - oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Rację ma także Kolegium przyjmując, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, a niewątpliwie taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co znajduje potwierdzenie w ustaleniach zawartych w pkt II. 1.2 decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w tym rozporządzeniu, tj.: linia zabudowy – wyznaczona jako obowiązująca od strony ul. A i nieprzekraczalna od strony ul. B (zgodnie z załącznikiem graficznym); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 672/1 w przedziale od 0,27 do 0,36; szerokość elewacji frontowej (od strony ul. B) – w przedziale od 7 m do 20 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5 m do 8,5 m; geometria dachu – dach płaski (o spadku połaci od 2° do 10°, z główną kalenicą o wysokości od 5 m do 8,5 m. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie ze wskazanymi przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Sądu analiza ta prawidłowo obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wyczerpująco wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podkreślając przy tym, że określenie powyższych wartości, tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W ocenie Sądu, trafnie też Kolegium, odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja dopuszcza się realizacji obiektu, który znacząco odbiega od okolicznej zabudowy, wskazało, że tego rodzaju argumentacja mogłaby odnieść oczekiwany skutek przy ustalaniu warunków zabudowy dla obiektu nowego. W analizowanym jednak przypadku przedmiotem wniosku, a tym samym decyzji, jest nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego. Niewątpliwie działka nr 672/1 jest już zabudowana, a jej zabudowę stanowi obiekt o niewielkich gabarytach, które choć znacznie odbiegają od gabarytów budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to nie są w tym obszarze odosobnione. Zasadnie przy tym Kolegium zwróciło uwagę, że w otoczeniu terenu inwestycji jest kilka budynków o parametrach zbliżonych do budynku istniejącego, a także do budynku, który mógłby powstać przy uwzględnieniu warunków określonych w decyzji. Dotyczy to m. in. zabudowy na działkach 809/20, 809/24 oraz 653/2 i 654. Zdaniem Sądu, w rozważanym kontekście nie sposób także nie podzielić stanowiska Kolegium, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, iż zabudowa na terenie analizowanym jest niejednolita. Charakteryzuje się ona różnorodnością, w tym także w zakresie wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. W szczególności analiza ta wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 36,0 m średnio dla wszystkich rodzajów zabudowy - 10,1 m. Wysokość głównej kalenicy zawiera się w analogicznym przedziale wielkości. W zaskarżonej decyzji wysokość budynku (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy) została ustalona w przedziale od 5 m do 8,5 m. Niewątpliwie takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, nawiązuje bowiem bezpośrednio do zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie (w szczególności do budynku na działkach nr 669/2 i 669/3) i pozostaje w ścisłym związku z planowaną funkcją obiektu. Zgodzić się należy zatem z Kolegium, że skarżąca Spółdzielnia, kwestionując prawidłowość ustalenia tego parametru dla budynku na działce nr 672/1, w istocie ocenia go z punktu widzenia potencjalnej utraty wartości lokali w budynku wielorodzinnym. Jednakże zarzut ten, jak trafnie podniosło Kolegium, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wszak zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie w powołanym kontekście, w ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje wskazana w zaskarżonej decyzji argumentacja, iż wprawdzie wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (0,81) znacznie przekraczał możliwy do ustalenia w decyzji na podstawie analizy cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (0,36), to jednak z uwagi na fakt, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić, należy przyjąć, że organ I instancji nie naruszył prawa w sposób uzasadniający uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko Kolegium w kwestii znajdowania się na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym jakiegokolwiek obiektu objętego formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (czyli wpisem do rejestru zabytków, uznaniem za pomnik historii, utworzeniem parku kulturowego lub ustaleniem ochrony m.in. w decyzji o warunkach zabudowy), bądź ujętego w gminnej ewidencji. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ I instancji nie miał obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Konstatcja ta przesądza o niezasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 60 ust.1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Na aprobatę zasługuje również zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące wjazdu na teren inwestycji - od ul. B. Kolegium bowiem bezspornie wykazało, że kontrolowanej sprawie Zarząd Dróg i Transportu w piśmie z dnia 18 września 2018 r. pozytywnie zaopiniował zaproponowaną w projekcie decyzji obsługę komunikacyjną inwestycji od strony tej ulicy. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia w sprawie art. 28 k.p.a. Sąd w pełni podziela zapartywanie Kolegium w kwestii uznania za stronę tego postępowania, w rozpatrywanych okolicznościach sprawy, jedynie skarżącej, a więc Spółdzielni Mieszkaniowej "A", reprezentowanej przez zarząd, a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Zgodzić się bowiem należy z Kolegium i zarazem podzielić przywołane w decyzji stanowisko sądów administracyjnych, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących warunków zabudowy na nieruchomości wspólnej czy też działce sąsiedniej. Za niedopuszczalne uznać należy więc przyjęcie poglądu, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Oznacza to więc, że jedynie w szczególnych przypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony (zob. powołane w zaskarżonej decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10, Lex nr 1081850, z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10, Lex nr 1080282, z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1693/10, Lex nr 1152005, z dnia 29 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 363/05 Lex nr 190955 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/06 Lex nr 283057, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/11 Lex nr 984896). W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie tego rodzaju zależność nie występuje, co czyni bezsadanym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Reasumując, Sąd w pełni podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Analiza ta bezspornie pozwoliła organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż sprawie występuje kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu przyjętym na gruncie u.p.z.p. Ponadto Sąd podziela zapatrywanie organu odwoławczego dotyczące prawidłowości ustalenia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie nieruchomość, o której mowa w zaskarżonej decyzji, posiada dostęp do drogi publicznej – przez ul. B stanowiącą drogę wewnętrzną we władaniu Zarządu Dróg i Transportu, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie Sąd za niezasadne uznaje zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wyrażającego się w likwidacji 7 miejsc parkingowych, co w ocenie skarżącej miałoby stanowić naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej kwestii powtórzyć bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ nie bada zatem technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju kwestie, jak np. kwestia miejsc parkingowych, czy zacienienia, podlegają badaniu na dalszym etapie, tj. w toku postępowania w sprawie pozwolenie na budowę i w tym postępowaniu skarżąca może podjąć próbę skutecznego ich zgłoszenia. Przy czym Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zgłoszonego w powyższej kwestii zarzutu w decyzji odwoławczej i niewątpliwie w tym zakresie doszło w sprawie do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 11 k.p.a., aczkolwiek naruszenia te w świetle powyższych uwag pozostają bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. IB