II OSK 2072/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. R. na rzecz J. U. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administarcyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...). W przedmiotowej sprawie wszczętej z wniosku M. R. organy obu instancji uznały, że inwestor przeprowadził prace budowlane zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę garażu i zgodnie ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego garażowego na budynek usługowy - warsztat ślusarski i na tej podstawie uznały, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze fakt, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego było stwierdzenie, że prace budowlane dokonano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem Sąd wskazał, że regulacja art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) expressis verbis stanowi jakie czynności podejmuje organ w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Natomiast art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych przepisów Prawa budowlanego wynika, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 wyłącznie wtedy gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07). Sąd pierwszej instancji uwzględniając wyżej wysnute wnioski wskazał, że brak sprzeciwu uprawnionego organu administracji w odniesieniu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku nie oznacza jeszcze, że zostały one wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem. Fakt dokonania zgłoszenia właściwemu organowi sam przez się nie przesądza o legalności przeprowadzonych prac, jakkolwiek może niewątpliwie stanowić jeden z dowodów w sprawie. To organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest zobligowany do oceny tej okoliczności i rozstrzygnięcia wątpliwości, czego wszakże w sposób dostateczny w niniejszej sprawie nie uczynił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił zakres prac wykonywanych przez inwestora. Organ ustalił wykonanie prac polegających na wykonaniu drzwi wejściowych do budynku mieszkalnego. Co najważniejsze organ nie dokonał jednak jakiejkolwiek analizy, czy stwierdzone prace wymagały pozwolenia na budowę. Ogólne stwierdzenie dokonane w uzasadnieniach obu decyzji, że wykonane prace w oparciu o złożone zgłoszenie nie wymagały zgłoszenia nie można bowiem uznać za wystarczające, tym bardziej, że stwierdzone prace budowlane wykraczały poza zakres objęty zgłoszeniem. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na pominięcie przez organy nadzoru budowlanego tego, że w pkt 5e decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy dotyczącej zmiany użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski zasilanie w energię cieplna przewidziano w postaci indywidualnej kotłowni. Natomiast opis techniczny stanowiący załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w pkt VIII wymienia się ogrzewanie elektryczne. W protokole kontroli z (...) maja 2016 r. instalacja grzewcza opisana jest jako "promiennik zasilany z kotłowni w budynku mieszkalnym". Tymczasem z materiałów sprawy nie wynika i organ do powyższego się nie odniósł, czy tak skonstruowana energia cieplna nie wymagała pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie wskazano w skardze, że organy prawidłowo prowadząc niniejsze postępowanie winny ustalić czy wykonane prace budowlane objęte zgłoszeniem, jak i ewentualne prace wykonane ponad zgłoszenie, wymagały pozwolenia na budowę, zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 - 4 Prawa budowlanego czy tylko zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Stąd też jak wskazał Sąd pierwszej instancji brak powyższych ustaleń powoduje, że umorzenie postępowania należy uznać za przedwczesne, a wydane decyzje za wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. gdyż nie można przyjąć, że brak sprzeciwu organów architektoniczno-budowlanych przy zgłoszeniu sanuje każde odstępstwo od zakresu prac wykonanych po zgłoszeniu, z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 3 pkt 7a i 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 27, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 2b, ust. 2 i 3, art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 - 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust, 1 i 2, art. 51 ust. 7, art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6 pkt 1 i 2, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w związku z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) poprzez: 1) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania na podstawie zgłoszenia przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej może podlegać ponownej ocenie organu nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy zgłoszenie wiąże organ nadzoru budowlanego; 2) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonanie prac polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej, elektrycznej, cieplnej, klimatyzacji, położeniu posadzki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonywanie tych prac nie wymaga uzyskania zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, a więc dokonanie zmiany sposobu użytkowania, które jest połączone z tymi pracami nie wymaga uzyskania pozwolenia na przebudowę; 3) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonanie otworu drzwiowego w trakcie prowadzonej budowy budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas działanie takie stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia na budowę; 4) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie wiąże organu nadzoru budowlanego, a dokonana na jego podstawie zmiana sposobu użytkowania i wykonane prace mogą podlegać ponownej ocenie organu nadzoru budowlanego w postępowaniu nadzorczym; 5) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym wykonanie prac polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej, elektrycznej, cieplnej, klimatyzacji, położeniu posadzki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy wykonywanie tych prac nie wymaga uzyskania zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, a więc dokonanie zmiany sposobu użytkowania, które jest połączone z tymi pracami nie wymaga uzyskania pozwolenia na przebudowę; 6) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym wykonanie otworu drzwiowego w trakcie prowadzonej budowy budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy działanie takie stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia na budowę; Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 105 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 7a i 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 27, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 2b, ust. 2 i 3, art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 - 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust, 1 i 2, art. 51 ust. 7, art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6 pkt 1 i 2, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w związku z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. podczas gdy istniały podstawy do oddalenia skargi a także, że na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd wydał wyrok uchylający wydane w sprawie decyzje, podczas gdy istniały podstawy do oddalenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez Sąd. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku uznania, że zostały one wydane z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. i przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy istniały podstawy do oddalenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Taka zmiana sposobu użytkowania garażu na działce nr (...) przy ul. (...) w G. miała miejsce i została poprzedzona zarówno uzyskaniem przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski; jak i dokonaniem w dniu (...) czerwca 2014 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania garażu na usługowy - warsztat ślusarski właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zakwalifikowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora z dnia (...) czerwca 2014 r. Inwestor zgłosił w ww. dacie zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (garażu) na budynek usługowy - warsztat ślusarki wraz z wykonaniem następujących robót budowlanych: nowych posadzek z płytek ceramicznych antypoślizgowych ułożonych na izolacji zabezpieczającej pomieszczenia robocze przed przenikaniem olejów do gruntu, uzupełniającego oświetlenia elektrycznego, instalacji grawitacyjnej wspomaganej mechanicznie, klimatyzacji oraz ogrzewania elektrycznego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem z dnia (...) czerwca 2014 r. nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nietrafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organy administracyjne nie zakwalifikowały robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Organy obu instancji dokonały kwalifikacji tych robót ustaliły, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i to stanowisko jest trafne. W budynku garażu istniała instalacja elektryczna, a zakres zgłoszenia obejmował jedynie uzupełnienie tej instalacji o oświetlenie elektryczne. Także wykonanie wentylacji i klimatyzacji w garażu nie wymagało uzyskiwania odrębnego pozwolenia na budowę. Również co do wykonania posadzki i ułożenia na niej płytek ceramicznych inwestor nie potrzebował uzyskiwania pozwolenia na budowę. Otwór drzwi został wykonany już na etapie budowy garażu i zakwalifikowany jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, a tym samym jego wykonanie nie mogło być i nie zostało objęte zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W istocie w ocenie Sądu pierwszej instancji największe wątpliwości budziło ogrzewanie elektryczne w przedmiotowym warsztacie usługowym. Sąd wskazał bowiem, że w wydanej w dniu (...) kwietnia 2014 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski jako ogrzewanie ustalono zasilanie w energię cieplną z indywidualnej kotłowni (pkt 5 lit. e ww. decyzji). Jak zaś wynika z przeprowadzonej kontroli, warsztat ślusarski jest ogrzewany promiennikiem zasilanym z kotłowni zlokalizowanej w budynku mieszkalnym. W zgłoszeniu zaś wskazano na ogrzewanie elektryczne. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji dopatrującego się w ustalonych warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat ślusarski obowiązku wykonania przez inwestora indywidualnej kotłowni. Jak bowiem wynika z dokonanego zgłoszenia, przewidziano ogrzewanie elektryczne warsztatu ślusarskiego i taki stan faktyczny ustalono podczas kontroli. Okoliczność, że energia elektryczna niezbędna do eksploatacji promienników ciepła jest dostarczana z indywidualnej kotłowni zlokalizowanej w budynku mieszkalnym nie połączonym w garażem (warsztatem ślusarskim) nie oznacza sprzeczności z dokonanym zgłoszeniem. Na uruchomienie lub zamontowanie promiennika ciepła ogrzewającego pomieszczenia i zasilanego elektrycznie nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem tryb dokonania skutecznego zgłoszenia sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć tylko takich robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Innymi słowy nawet wtedy, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych stosownie do art. 29 Prawa budowlanego zgłoszeniem, to wówczas wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zawierającego jednocześnie wykaz planowanym robót budowlanych objętych art. 29 ww. ustawy. Tylko wówczas, gdy roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, nie może inwestor dokonać zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego obejmującego takie roboty. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2424/16, opub. w Lex nr 2528064; wyrok NSA z 15 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1581/14, opub. w Lex nr 2037408) i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go akceptuje. Znajduje on potwierdzenie w art. 71 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy zgodnie z którym w przypadku, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten określa terminy dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przedmiotem tej sprawy nie było zaś ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania garażu na lokal usługowy została dokonana w terminie co najmniej 30 dni od daty zgłoszenia tej okoliczności. Trafnym są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a jeżeli zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dokonywane jest w pozwoleniu na budowę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w przypadku, gdy roboty budowlane skutkujące zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagają pozwolenia na budowę, to inwestor zobowiązany jest uzyskać takie pozwolenie, jednakże wadliwie uznał, że roboty budowlane objęte tą sprawą wymagały (mogły wymagać) uzyskania pozwolenia na budowę. Niezasadnym są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedopuszczalność dokonywania oceny zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przypadku braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ po dokonanym zgłoszeniu takiej zmiany. Nawet w przypadku braku wniesienia sprzeciwu, organy nadzoru budowlanego mają prawo do dokonania oceny zgodności z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania chociażby w zakresie zgodności dokonanej zmiany ze zgłoszeniem. Strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła w skardze kasacyjnej szereg przepisów zarówno Prawa budowlanego jak i Kodeksu postępowania administracyjnego zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną ich wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym te uchybienia polegają. Strona skarżąca kasacyjnie powinna uzasadnić na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji każdego przepisu powołanego w skardze kasacyjnej. Samo wyliczenie naruszonych przepisów bez odniesienia się do sposobu ich naruszenia uniemożliwia dokonanie ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 K.p.a., art. 105 § 1 i 2 K.p.a. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji szeregu przepisów prawa materialnego nie jest zasadny. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 36a Prawa budowlanego, a samo przytroczenie in extenso treści tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie czyni zadość uzasadnieniu zakresu jego naruszenia przez Sąd. Ewentualna kwestia oceny, czy w trakcie robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) marca 2012 r. inwestor dokonał nieistotnego odstępstwa od projektu budowalnego wykonując otwór drzwiowy nie jest przedmiotem tej sprawy. Podobnie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 7a i 8, art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 , art. 51 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że to strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazać nie tylko podstawy kasacyjne, ale i jej uzasadnić. Podstawą kasacyjną może zaś być zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, ale sam zarzut bez uzasadnienia nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 29 ust. 1 pkt 27 o treści obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r. W dacie dokonania zgłoszenia treść tego przepisu była odmienna. Także zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w związku z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu polegałoby na tym, że Sąd pierwszej instancji zastosowałby środek nie znany ustawie. Błędnie zastosowany środek, ale znany ustawie, nie może być skutecznie zakwestionowany zarzutem naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis ten nie był w tej sprawie stosowany, ponieważ przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji były wydane w sprawie decyzje, a nie postanowienia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że część podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia uznanie jej za zasadną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę M. R. Zaskarżona bowiem do Sądu pierwszej instancji decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2017 r. znak (...) nie narusza prawa, a roboty budowlane objęte zgłoszeniem skarżącego kasacyjnie (inwestora) co do zmiany sposobu użytkowania budyniu garażowego na lokal usługowy - warsztat ślusarski z dnia (...) czerwca 2014 r. nie naruszają przepisów prawa, a w tym art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim roboty te nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od M. R. zasądzić na rzecz J. U. kwotę 627 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 250 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę 17 złotych jako zwrot opłaty za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).