II SA/Bd 436/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta – J. Ż., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "O." na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. S. [...] w B. W podstawie prawnej organ powołał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. J. i K. Ł. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył powołany wyżej stan faktyczny oraz wykluczył zaistnienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie SKO organ I instancji wyjaśnił wszystkie niezbędne kwestie umożliwiające zakwalifikowanie planowanego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego i prawidłowo uznał to zamierzenie za inwestycję celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na zarzuty skarżących organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami status podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego nie wpływa na jej kwalifikację oraz że nie mają znaczenia dla sprawy kwestie własnościowe nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Organ podniósł, że akceptacja stanowiska skarżących dotycząca niemożności zakwalifikowania rozbudowy istniejących obiektów szkół publicznych jako inwestycji celu publicznego uniemożliwiałaby, a co najmniej utrudniałaby rozbudowę istniejących obiektów, co z kolei z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Wyjaśnił, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych; że dla organu nie są wiążące ustalenia zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy dla terenów sąsiednich; oraz że inna jest sytuacja prawna w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inna w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutów wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na krajobraz, SKO wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody zakazy obowiązujące na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wniosku inwestorów i decyzji pierwszoinstancyjnej; podkreślił też, że zarzut naruszenia interesów osób trzecich jest przedwczesny i na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. i K. Ł., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niesłusznym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę ww. a po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 2719/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji . Decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. W piśmie z dnia [...] marca 2019r. Prezydent Miasta reprezentowany przez pełnomocnika J. Ż. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. Postanowieniem z [...] marca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 28 kpa, stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2019r., znak [...]. Organ uznał, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent Miasta, nie posiada interesu prawnego, gdyż taki mogą posiadać strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. oraz podmioty dysponujące analogicznymi jak strony uprawnieniami procesowymi., tj. uczestnicy na prawach strony. Organ administracji nie jest także podmiotem, którego obowiązku dotyczy postępowanie lub który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019r. Miasto reprezentowane przez Prezydenta Miasta zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższe postanowienie, w której zarzuciło naruszenie: 1. art. 28 Kpa poprzez uznanie, iż Prezydentowi Miasta, reprezentującemu Miasto nie przysługiwał interes prawny w niniejszej sprawie, przez co nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca powołała się na stanowisko orzecznictwa, co do możliwości wydawania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta decyzji zarówno na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, gdy o wydanie decyzji wnioskuje gmina (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2658/17), jak również na podstawie przepisów prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12), a także na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). W ocenie skarżącego reprezentowanie interesu prawnego gminy nie jest wyłączone w przypadku, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Skarżący podkreślił, że NSA w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie (wyrok z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16) wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wydawana na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 tej ustawy). Nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta był uprawniony do występowania w roli inwestora dla inwestycji przeznaczonej na potrzeby szkoły publicznej, dla której był organem prowadzącym (obowiązujące wówczas przepisy art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 7 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Jeżeli zatem NSA potwierdził, iż Prezydentowi Miasta przysługiwał przymiot inwestora w przedmiotowej sprawie, a zatem strony postępowania, to nie powinien być on pozbawiony uprawnień procesowych takich jak prawo do wniesienia odwołania czy też prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Żaden przepis prawa nie stanowi o ograniczeniu praw inwestora w opisanej sytuacji. Skarżący podkreślił, że zarówno decyzja o stwierdzeniu nieważności z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] jak i postanowienie z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] doręczono zarówno Prezydentowi Miasta reprezentowanemu przez pełnomocnika jak i Prezydentowi Miasta działającemu jako organowi administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem organ stwierdzający nieważność uznawał, iż Miastu, które reprezentuje Prezydent Miasta nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu to nie powinien doręczać osobie niebędącej stroną postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Wada taka jest bowiem bezwzględną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że pełnomocnik, J. Ż. nie jest zatrudniona w jednostce wykonującej zadania Prezydenta Miasta z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, lecz jest osobą odpowiedzialną za prowadzenie inwestycji na terenie B. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli zatem organ dopuścił reprezentowanie Prezydenta Miasta przez pełnomocnika to uznał, iż przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że w niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta nie był organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, gdyż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w pierwszej instancji orzeka samorządowe kolegium odwoławcze. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może mieć charakter podmiotowy oraz przedmiotowy. Prezydent Miasta z chwilą, w której wydał decyzję jako organ instancji w toku postępowania administracyjnego zakończył swój udział w tym postępowaniu. Co za tym idzie, nie ma on legitymacji aby brać udziału w procesie odwoławczym, inicjować postępowania w trybie nadzwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy, nie może złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wskazało, że nie do przyjęcia jest stanowisko wedle którego Prezydent Miasta będzie zajmować rożną pozycję, w zależności od etapu postępowania najpierw jako organ wydający decyzję, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwa. Tym samym Prezydent nie może występować w sprawie w podwójnej roli organu wydającego decyzję w I instancji i strony. Kolegium zwróciło uwagę, że stronami w postępowaniu o stwierdzeni nieważności, są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanymi decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach kompetencji określonych art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzki sąd administracyjny kontroluje, czy zaskarżone postanowienie narusza normy prawa materialnego lub procedurę administracyjną, czy też zostało wydane zgodnie z prawem materialnym i procesowym. Sąd orzeka stosownie do dokonanych ustaleń, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Wskazać należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu ocenia jedynie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie natomiast decyzję SKO z dnia [...] marca 2019r., której ów wniosek dotyczył. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w postępowaniu nieważnościowym. W rozpatrywanej sprawie złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "O." na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. S. [...] w B. Powyższy wniosek złożony został przez J. i K. Ł. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje kontynuacji postępowania w kolejnej instancji, ale wszczyna postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ bada w nim istnienie lub nie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ponownie rozpatruje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończone zostało wydaniem w dniu [...] marca 2019r. decyzji nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Prezydent Miasta. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydentowi Miasta przysługiwał status strony, uzasadniający złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też zasadnie organ orzekł o niedopuszczalności powyższego wniosku. Z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie postępowanie. W sytuacji natomiast, gdy odwołanie wniesione zostało przez podmiot, któremu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony, organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. Jak stanowi przywołany art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania – analogicznie: "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy" (art. 127 § 3 k.p.a.) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydawane jest na podstawie wyżej zacytowanego przepisu w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W sprawie niniejszej wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Prezydenta Miasta. Po pierwsze, Sąd w całej rozciągłości podziela ocenę prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do legitymacji skargowej Prezydenta Miasta, działającego jako organ administracji państwowej, który wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy jedynie zauważyć, że poza dyskusją pozostaje kwestia, że organ orzekający w pierwszej instancji nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji – por. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, a także post. NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08. Organ wydający decyzję w I instancji nie jest na pewno stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę stwierdzenia jego niedopuszczalności. W świetle obowiązujących przepisów Prezydent nie jest legitymowany do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego – por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 ("Rzeczpospolita" 2005, nr 43, s. C2), czy też wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05. Po drugie nie ma znaczenia, że niniejsza sprawa dotyczy niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2019r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014r. Zgodnie z art. 157 § 2 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek o stwierdzenie nieważności przysługuje stronie. Prezydent Miasta nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji cel publicznego. Był natomiast organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Również prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Prokuratorowi służy także prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem ( art. 183 § 1 k.p.a.). Co do zasady krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym jest zbieżny z kręgiem w postępowaniu głównym. Dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma jednak znaczenia prawnego brak udziału w postępowaniu zwykłym, bowiem do postępowania nadzwyczajnego mogą przystąpić podmioty, które wykażą interes prawny w byciu stroną postępowania nadzwyczajnego lub obowiązku których dotyczyć mogą skutki wznowienia. Uprawnień strony nie posiada natomiast organ administracji publicznej, który wydał decyzję administracyjnę w pierwszej instancji i nie jest możliwe aby nabył on uprawnienia strony w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Brak uprawnień procesowych po stronie Prezydenta Miasta skutkuje tym, że nie miał on legitymacji podmiotowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem właściwym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1945). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019r. (sygn. akt II OSK 717/19): wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). (...) Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Gminie Miastu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy Gminy występował w postępowaniu lokalizacyjnym, jako organ pierwszej instancji i nie nabył, jak również Gmina, którą Prezydent reprezentuje, przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, nie przysługiwało mu, wobec powyższego prawno do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym postępowaniu. Z uwagi na przedstawione okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.