II OSK 3186/19

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 401/19 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Szczaniec z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 401/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Szczaniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Szczaniec z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Szczaniec zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów praw materialnego: a. art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie wyprowadzenie wniosku, że organ nadzoru zasadnie stwierdził, że radny J. B. nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, pod rygorem jego wygaśnięcia, a dyspozycja ww. przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystywanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą; b. art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 684) przez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a w szczególności sprowadzające do: – braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że Rada Gminu Szczaniec nie wykazała, że radny prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem wydzierżawionego od gminy gruntu rolnego, tj. z naruszeniem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. przez pominięcie okoliczności towarzyszących wykorzystaniu mienia gminnego, celu zawartej 14 czerwca 2010 r. umowy dzierżawy, prowadzenia działalności rolniczej przez J. B.; – nieuwzględnienia przy wydaniu zaskarżonego wyroku okoliczności, czy dzierżawienie gruntu gminnego przez radnego mogło, choćby potencjalnie, naruszyć interes publiczny, zwłaszcza w sytuacji, gdzie radny dzierżawi przedmiotowy grunt od 2010 r. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego wyroku z pominięciem zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaznaczyć należy w pierwszej kolejności, że sąd administracyjny wykonując kontrolę legalności zaskarżonego aktu nie wyjaśnia samodzielnie stanu faktycznego sprawy lecz bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami procesowymi, w szczególności czy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Szczaniec z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd Wojewódzki miał zatem obowiązek ocenić, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z kompetencji nadzorczej i czy zasadnie zakwestionował legalność przedmiotowej uchwały. W świetle zebranego w aktach materiału dowodowego bezsporną okolicznością było użytkowanie przez J. B. działki rolnej stanowiącej mienie Gminy Szczaniec, na podstawie umowy dzierżawy gruntu rolnego z dnia [...] czerwca 2010 r. zawartej z Gminą S. Podstawą podjęcia uchwały z [...] lutego 2019 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy Szczaniec J. B. było naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S., co wywiedziono z faktu, iż po wyborach z dnia 21 października 2018 r., a konkretnie w okresie 3 miesięcy od złożenia ślubowania radny nie wypowiedział umowy dzierżawy. Powołany jako podstawa prawna podjęcia uchwały przepis art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przewiduje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ust. 1 u.s.g., który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Wojewody, że z uzasadnienia uchwały nie wynika na podstawie jakich ustaleń Rada Gminy doszła do przekonania, że J. B. prowadzi działalność gospodarczą na dzierżawionym gruncie. Ze złożonego w toku postępowania nadzorczego pisma Wójta z dnia 3 kwietnia 2019 r. wynika, że okoliczność ewentualnej działalności gospodarczej radnego nie była przedmiotem posiedzenia komisji Rady, nie wezwano też radnego o złożenie wyjaśnień. Dopiero po podjęciu uchwały przekazano organowi nadzoru pismo z informacją, że na dzierżawionej działce prowadzona jest zarobkowa działalność rolnicza, załączając dokumentację fotograficzną. Z kolei radny w piśmie z 29 marca 2019 r. skierowanym do organu nadzoru zaprzeczył jakoby na wydzierżawionym od Gminy gruncie prowadził działalność gospodarczą. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Szczaniec z [...] lutego 2019 r. podjęta została bez uprzedniego należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla stwierdzenia przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Trafnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że ustalenia o prowadzeniu działalności gospodarczej (rolnej) na wydzierżawionym gruncie nie można było wyprowadzić z samej treści umowy dzierżawy, która zobowiązywała dzierżawcę do korzystania z gruntu wyłącznie w celu uprawy rolnej, co jednak nie mogło stanowić o rzeczywistym sposobie korzystania z gruntu. Zaznaczyć należy, że dla podjęcia przedmiotowej uchwały istotne były ustalenia dotyczące tego, czy J. B. po jego wyborze na radnego prowadził działalność gospodarczą (rolną) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W świetle materiału dowodowego zebranego przed podjęciem uchwały, ale też w postępowaniu nadzorczym, prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że Rada Gminy nie wykazała w sposób bezsporny prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem wydzierżawionego od gminy gruntu rolnego. Niezależnie jednak od wykazanych uchybień proceduralnych istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały zastrzeżenia organu nadzoru do zastosowanej podstawy prawnej przedmiotowej uchwały. Mianowicie trafnie zaznaczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że nie każde korzystanie przez radnego z nieruchomości gminnych wyczerpuje zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., co następnie zaakceptowane zostało w zaskarżonym wyroku. Odmiennie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje na akceptację. Zauważyć należy, że argumentacja Gminy nie jest spójna. Z jednej bowiem strony stwierdza, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wprowadza kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą, natomiast w dalszej części wywodu wykazuje, że dzierżawa gruntów rolnych pozostawała w związku funkcjonalnym z działalnością prowadzoną przez radnego, a konkretnie prowadzonym gospodarstwem rolnym. Co ważne wnioskowanie w tym zakresie nie jest dokonywane na podstawie udokumentowanych ustaleń faktycznych, lecz w drodze domniemania. Gmina w sposób automatyczny przyjmuje, że skoro J. B. prowadził gospodarstwo rolne, a jednocześnie dzierżawił od gminy gruntu rolne, to uznać należało, że dzierżawione grunty były przez niego wykorzystywane w prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto niekonsekwentnie Gmina przedstawia argumentację prawną co do przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Mianowicie wyraża pogląd, że w każdym przypadku, w którym radny posiadający gospodarstwo rolne wykorzystuje grunty stanowiące mienie gminy, narusza ustawowy zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. Jednak w dalszych uwagach dotyczących wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. autor skargi kasacyjnej wskazuje m.in., że ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Nawiązując do orzecznictwa, zauważa również, że ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Przytoczone rozważania pokazują, że w rozpoznawanym przypadku Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę nie rozważyła wszystkich okoliczności, mających znaczenie dla właściwego zastosowania przepisów art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Dlatego Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie podniósł, że z uwagi na cel zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 u.s.g., nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważyć osiągnięcie tego celu, ponieważ w takich przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli tych, które są dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. W tym kontekście istotne było zwrócenie przez Wojewodę uwagi na to, że Janusz Błażków zawarł umowę dzierżawy gruntu nie będąc radnym, w postępowaniu przetargowym, a więc na warunkach powszechnej dostępności, za wynagrodzeniem odpowiadającym stawkom obowiązującym na terenie Gminy S. W takich warunkach prawidłowo wywiódł organ nadzoru, że radny nie naruszył zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę koresponduje z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, co zaznaczył również Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionej uchwale przyjął, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Inaczej natomiast należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentujące, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 2058/17). W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego (wyroki NSA z 13 października 2009 r., II OSK 1080/09 i z 13 lutego 2018 r., II OSK 3274/17). Przyjmuje się, że przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., II OSK 2759/15). Z przytoczonych uwag wynika, że przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. w każdej sprawie należy uwzględniać to, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu radnego pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w efekcie której uznał prawidłowo, że zasadne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.