II OSK 2174/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. SA w W. i Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/16 w sprawie ze skargi A. SA w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza od Województwa [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od A. SA w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z dnia [...] lipca 2015 r. Powyższe decyzje dotyczyły wpisu do rejestru zabytków budynku dawnego kina "O.", położonego w [...] przy ul. [...] [...] wraz z terenem posesji (dz. ew. nr [...], obręb [...], dzielnica [...]), powstałego w latach [...] wg projektu [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. MWKZ w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wymieniony budynek kina. Rozpoznając odwołanie A. S.A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję MWKZ z dnia [...] lipca 2015 r. Minister wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał prawidłowej jego oceny oraz umożliwił stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Krąg stron postępowania został ponadto prawidłowo ustalony na podstawie danych ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Minister stwierdził również, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te nie mają zatem obowiązku przeprowadzać dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy dany obiekt jest zabytkiem. Dysponując zaś wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą, wojewódzki konserwator zabytków jest w stanie obiektywnie ocenić, czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Minister odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem Ministra, przedmiotowy budynek kina w pełni odpowiada definicjom legalnym zabytku, zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej "u.o.z.o.z."). Wobec tego, zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., obiekt ten podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji Ministra. Wskazując przy tym, że postępowanie w sprawie prowadzone było z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 § 3 k.p.a. Właściwie ustalony został także krąg stron postępowania. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo ocenił, że działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek kina posiada wartość jako obszar zabytkowy. Wobec tego powinna zostać wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie zabytkowego obiektu. Sąd wskazał również, że organy zasadnie uznały przedmiotowy obiekt za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Ponadto zgodne z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. jest jednoczesne wpisanie do rejestru zabytków samego zabytku oraz jego otoczenia. Sąd podzielił również pogląd Ministra, że organy konserwatorskie mają pełne kwalifikacje do dokonania samodzielnej oceny, czy dany obiekt jest zabytkiem. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia A. S.A. oraz Województwo [...]. A. S.A. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła: 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię tj. przepisu art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcia, że opis otoczenia zabytku wpisanego do rejestru, wskazany przez organ, zawiera przesłanki definiujące otoczenie zabytkowego obiektu i obszar zabytkowy z uwagi na jego cechy indywidualne, takie jak szerokie schody wejściowe umożliwiające sprawne, a zarazem bezpieczne przemieszczanie się widzów i oczekiwanie na seans, gdy tymczasem przesłanki te uznać należy za pozaustawowe, a więc wykraczające poza granice uznania administracyjnego, ponieważ przepis ww. formułuje przesłanki wpisu do rejestru otoczenia zabytku wyłącznie jako terenu wokół lub przy zabytku w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych; 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organ zasady praworządności wskutek przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez dokonanie wpisu do rejestru otoczenia zabytku na podstawie przesłanek pozaustawowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Województwo [...] zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, w związku z czym nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniami przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1, 84 oraz 107 § 3 k.p.a. przez: brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niepowołanie biegłego który oceniłby, czy budynek dawnego "Kina O." jest zabytkiem w rozumieniu u.o.z.o.z., mimo, iż takie powołanie było konieczne, gdyż zabytkowy charakter budynku nie jest oczywisty; uznanie, że budynek "Kina O." jest zabytkiem w rozumieniu u.o.z.o.z. pomimo, iż twierdzenie to nie znajdowało uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym; niewskazanie dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżone rozstrzygniecie; niewykazanie, że zachowanie budynku leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową; niewykazanie zasadności wpisu do rejestru zabytków otoczenia budynku; niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zajścia wszystkich przesłanek warunkujących wpis do rejestru; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 1 i 15 u.o.z.o.z., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że budynek dawnego "Kina O." stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia i jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową oraz że zaszły przesłanki do wpisania do rejestru zabytków otoczenia budynku. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesione skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego i powoływany jest w celu naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 473). Powołanie biegłego powinno zatem nastąpić wtedy, gdy w sprawie pojawią się wątpliwości, których rozstrzygnięcie wymaga wiedzy specjalnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11, dost. w CBOSA). Właściwość rzeczowa organów związana jest ponadto z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1052/15 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują wątpliwości, które uzasadniałyby powołanie biegłego. Skarżące kasacyjnie Województwo nie podważyło bowiem skutecznie stanowiska wyspecjalizowanych organów, jakimi są [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że budynek i teren wokół Kina O. należy objąć ochroną konserwatorską, poprzez wpisanie do ewidencji zabytków. Organy prawidłowo przeprowadziły bowiem postępowanie dowodowe, w oparciu o które ustalony został stan faktyczny pozwalający na dokonanie oceny, czy budynek i teren wokół Kina O. podlegały wpisowi do rejestru zabytków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby skarżące kasacyjnie Województwo brało czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Same twierdzenia skargi kasacyjnej, że przedmiotowy obiekt nie powinien podlegać wpisowi do ewidencji zabytków, należy uznać za gołosłowne. Z całą pewnością są one niewystarczające dla uznania, że stanowisko wyspecjalizowanych organów jest błędne i zaistniała w związku z tym konieczność zwrócenia się do biegłego. Wskazać należy przy tym, że organy w zakresie swej właściwości dokonały oceny przedmiotowego obiektu pod kątem objęcia ochroną konserwatorską poprzez wpis do ewidencji zabytków. Organy były w pełni uprawnione do dokonania takiej oceny. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków organ bada, czy obiekt jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11 dostępne: CBOSA). Przy czym wartość historyczna konkretnego obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Województwa, organy wyjaśniły, czym kierowały się uznając budynek oraz jego położenie za spełniające definicję zabytku. Organy odwołały się przy tym do faktu, że budynek kina zachował wszystkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowi o jego zabytkowej wartości. Obiekt ten zachował bowiem formę, skalę oraz częściowo wystrój z czasów jego powstania, a także spójny wyraz z użyciem dekoracji socrealistycznych. Wartość naukowa obiektu wynika z faktu, że jest to przykład wolnostojącego budynku kinowego, wartość artystyczna jako dowód realizowanej powojennej architektury modernistycznej, wartość historyczna, że jest to dokument odbudowy Warszawy, przez co stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie i ochrona jest konieczna. Należy przyjąć, że argumentacja organów w tym zakresie jest klarowna i prawidłowa. Organy skorzystały przy tym ze swego szczególnego uprawnienia w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w nim urzędnicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Prawidłowa była przy tym ocena powyższych decyzji dokonana zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Sąd słusznie zauważył, że organy mają pełne kwalifikacje do samodzielnej oceny obiektu pod kątem wpisania go do rejestru zabytków. Zasadnie Sąd stwierdził, że opis stanu zewnętrznego i wewnętrznego obiektu oraz opis jego otoczenia, wskazanie elementów architektonicznych oraz konstrukcyjnych, prawidłowo zostały zakwalifikowane jako wartości artystyczne i historyczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że skarżący kasacyjnie nie przedłożyli w toku prowadzonego postępowania żadnej specjalistycznej opinii, która kwestionowałaby ustalenia i stanowisko organów. Jak wskazano powyżej, ocena wyspecjalizowanych organów dokonana została w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Chcąc podważyć stanowisko organów, skarżący kasacyjnie nie mogli ograniczać się jedynie do wyrażania swoich wątpliwości w zakresie dokonanej przez organy oceny obiektu Kina O. Twierdzenia skargi kasacyjnej Województwa o braku zabytkowego charakteru Kina O. należało zatem uznać za gołosłowne. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wpisano do ewidencji zabytków również otoczenie przedmiotowego kina, chcąc zachować w ten sposób jego walory (otwartą przestrzeń z charaktferystycznymi schodami) poprzez zachowanie pierwotnego zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej A. S.A., decyzja o wpisie do rejestru zabytków otoczenia Kina O. była zgodna z przepisami u.o.z.o.z. Organy podkreśliły przy tym, że o zabytkowym charakterze obiektu Kina O. decyduje również teren wokół obiektu i sposób zagospodarowania tego terenu. Organy zasadnie wskazały, że teren wokół obiektu Kina O. utrzymał swe pierwotne zagospodarowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.