II OSK 3634/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 415/19 w sprawie ze sprzeciwu P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 czerwca 2019 r., nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 415/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 11 stycznia 2016 r. udzielającą P. Sp. z o. o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wewnętrznej linii zasilającej stację, na terenie działki nr ... w miejscowości M., gmina Z. Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzone jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, co nie zmienia jego zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybie nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie wznowienia jest nowym postępowaniem, odrębnym od postępowania, które toczyło się w trybie zwyczajnym, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania wznowieniowego, co stanowiło o naruszeniu przez niego art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ ten nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Bezsporne jest, że w postępowaniu tym nie brała udziału P. Sp. z o. o., czemu dawała wyraz również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. nastąpił podział P. Sp. z o. o. poprzez przeniesienie części majątku tej Spółki na P. Sp. z o. o. - w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 505 ze zm.). Oznacza to, że z dniem 31 sierpnia 2018 r. P. Sp. z o. o. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki P. Sp. z o. o. Tymczasem postanowienie z 20 grudnia 2018 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 11 stycznia 2016 r., a także decyzja z 20 marca 2019 r. kończąca to postępowanie przed organem pierwszej instancji zostały wysłane na adres pełnomocnika P. Sp. z o. o. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe dotknięte było istotnymi uchybieniami związanymi z brakiem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ustalenie stron postępowania wznowieniowego na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby ponadto, o czym mowa była powyżej, naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, oznaczałoby bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której strona postępowania została pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym jego stadium, a więc również przed organem pierwszej instancji. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym powinien ponownie ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny w nim udział. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji krąg stron nie został prawidłowo ustalony, skutkiem czego strona nie brała udziału w tym postępowaniu, zastosował art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zagwarantowanie stronom ich uprawnień procesowych. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych sprzeciwu Sąd wyjaśnił, że w myśl powołanego na wstępie art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art.138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, w myśl art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie może obejmować oceny merytorycznej tej decyzji, w szczególności w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania żadnych innych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Z tych względów sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów sprzeciwu, gdyż pozostają one poza zakresem kontroli, do jakiej sąd jest upoważniony na mocy powołanych wyżej przepisów prawa. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie sprzeciwu bez odniesienia się do zawartych w nim zarzutów w zakresie niewłaściwego wskazania organowi pierwszej instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędnych wytycznych w zakresie wykładni prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, bez jakiegokolwiek odnoszenia się do norm prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie spółka zarzuciła naruszenie art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie sprzeciwu bez odniesienia się do zawartych w nim zarzutów (...) w wyniku błędnego przyjęcia, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu spółka sprecyzowała, że Sąd winien odnieść się do kwestii czy zasadne było uchylenie pozwolenia na użytkowanie. Zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Potwierdza to treść art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, LEX nr 2527287, z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459, z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1436/19, LEX nr 2684068). W przedmiotowej sprawie należy podzielić pogląd Sądu, że skoro bezspornym jest, że w postępowaniu nie brała udziału P. Sp. z o. o. (która podniosła zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w odwołaniu od decyzji), to przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe dotknięte było istotnymi uchybieniami związanymi z brakiem zapewnienia stronie udziału w sprawie, a co za tym idzie istniały warunki do podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym słusznie organ odwoławczy nie orzekał merytorycznie w sprawie a wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej nie mógł tego również uczynić Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6