I GSK 1308/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 526/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 526/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów o postępowaniu mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego: a) art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nieuwzględnienie okoliczności, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, iż decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy. b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci - protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie (...)oraz protokołu z dnia (...) grudnia 2015 r. w sprawie (...)na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i niepotwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach, w tym w sprawie (...). - postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. z dnia (...) lutego 2014 r., na okoliczność, iż działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji. 2. Naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objął w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił go, że jest uprawniony do przeniesieni posiadania. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej należy wskazać na jego niezasadność. Stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 na podstawie tzw. wniosku transferowego z tytułu przejęcia gruntów rolnych. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) - przepisy k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.) wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z kolei zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w razie przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy. Ponadto nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy podaje we wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy swój numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o nadanie takiego numeru (§ 23 ust. 2 ww. rozporządzenia). W myśl postanowień § 23 ust. 5 ww. rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez wnioskodawcę. Zatem w myśl powyżej powołanych przepisów przejmujący posiadanie gruntów rolnych, zgłoszonych wcześniej do płatności rolnośrodowiskowej przez przekazującego te grunty, powinien złożyć wniosek do organu, do którego złożył wniosek przekazujący te grunty, z czego należy wywodzić, że w takiej sytuacji właściwość miejscowa organu nie ulega zmianie, a jedynie w miejsce dotychczasowej strony (przekazującego) wstępuje nowy podmiot (przejmujący). W okolicznościach tej sprawy wnioskodawca (przekazujący) złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 do BP ARiMR w (...), a więc ten organ był również właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku złożonego przez przyjmującego posiadanie gruntów, co czyni zarzut naruszenia przez organ przepisów regulujących właściwość miejscową niezasadnym. W tym przypadku przeniesienie posiadania gruntów rolnych na inny podmiot nie powoduje zmiany właściwości miejscowej organu. Jak wcześniej zostało wyjaśnione wobec odrębnej regulacji właściwości miejscowej organów w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane wcześniej przepisy k.p.a. oraz powołane przez stronę przepisy ustawy regulującej płatności bezpośrednie (zarówno w wersji przed jak i po zmianie). Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu I instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w (...)w sprawach o sygn. akt (...) i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z 14 lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną. Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu (zarzutu naruszenia prawa materialnego) należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom - nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Zauważyć natomiast należy, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może doprowadzić do zakwestionowania wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2531/17). Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).