II GSK 1349/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 466/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego O. w O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 466/19, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Rada Gminy J. (dalej: Rada) podjęła w dniu 29 sierpnia 2018 r. uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 - dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 – dalej: u.w.t. lub ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W § 3 ust. 1 uchwały Rada ustaliła, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 uchwały pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych miejsc określonych w ust. 1, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu do uchwały Rada wskazała, że odległość 20 metrów od obiektów szkół, przedszkoli, kultu religijnego i podmiotów leczniczych uwzględnia cel zapewnienia minimum ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy O. w O. (dalej: Prokurator) wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1. Prokurator zarzucił, że uchwała w tej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. i stoi w rażącej sprzeczności z celami ww. ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie Prokuratora, ustalona w uchwale odległość pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a wymienionymi w ustawie obiektami chronionymi, uwzględniając określony sposób liczenia tej odległości, jest zbyt mała, aby cele ustawy mogły być realizowane. WSA w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Prokuratora. Sąd I instancji wyjaśnił, że zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek, czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele u.w.t., ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem WSA - podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Tym bardziej, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Trudno wobec tego postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez działanie niezgodne z celami tej ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Sąd I instancji podkreślił, że w ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku Rada wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, iż ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami. Zgodnie bowiem z art. 14 u.w.t. cele ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Według Sądu I instancji nie można odmówić racji Radzie, że zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje wcale ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości. Poza tym nie sposób zgodzić się z Prokuratorem, że zachowanie odległości 40 metrów spełniałoby już cele ustawy, gdyż stanowisko to również nie zostało poparte żadnymi przekonującymi argumentami. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu Prokuratora, że uchwała nie zawiera uzasadnienia w zakresie odległości dotyczącej punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Niewątpliwie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone uzasadnienie. Rada wyjaśniła, że podejmując uchwałę miała na względzie funkcjonujące punkty sprzedaży napojów alkoholowych, ciążące na niej zadanie wspierania przedsiębiorczości, a także zapewnienie ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych. II Prokurator Okręgowy w O. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały Rady z dnia 29 sierpnia 2018 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 12 ust. 3 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady z dnia 29 sierpnia 2018 r. wskazujący, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych nie narusza prawa, bowiem przepisy pozostawiają kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu, przy czym nie zawierają one jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych, dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, podczas gdy treść przywołanych przepisów wskazuje na konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, zaś odległość 20 metrów od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich; b) § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż uchwała Rady z dnia 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J. zawiera uzasadnienie dla usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od szkół przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych, podczas gdy z treści przedmiotowego uzasadnienia do projektu uchwały wynika jedynie, że odległość ta została określona na 20 metrów w celu zapewnienia minimum ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych, bez wskazania jakichkolwiek argumentów wskazujących na zasadność przyjętej regulacji. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że jej autor nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że postanowienie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady z dnia 29 sierpnia 2018 r. wskazujące, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej, niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych – czyni zadość realizacji celów założonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 3 ust. 1 doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań , o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte przez Radę w § 3 ust. 1 uchwały usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych – oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, co słusznie podkreślił autor skargi kasacyjnej. Przyjęta przez Radę odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 1497/15, CBOSA). Podnoszona zaś przez Sąd I instancji argumentacja, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami - nie może oznaczać zupełnej dowolności w określeniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż o czym była już mowa - muszą one pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określonymi w preambule, jak i art. 1 i 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., II GSK 435/12). Ponadto mające uzasadniać prawidłową wykładnię omawianych przepisów stwierdzenie Sądu I instancji, że "zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje wcale ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości" - wskazuje na niezrozumienie celów, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i podważa de facto zasadność ustalania przez Radę Gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dlatego też zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 12 ust. 3 u.w.t. w ramach której WSA zdaje się sugerować, że odległość między punktami sprzedaży i podawania takich napojów a obiektami chronionymi - nie ma wpływu na dostępność napojów alkoholowych, czy ograniczenie ich spożywania - jest nie do zaakceptowania. Natomiast niezasadne okazały się zarzuty naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uchwała Rady z dnia 29 sierpnia 2018 r. nie zawiera uzasadnienia dla usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od szkół przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. Podkreślenia wymaga, że § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej stanowi, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Rada mogłaby w uzasadnieniu uchwały szerzej odnieść się do spornej kwestii, jednakże nie można mówić o braku takiego uzasadnienia. Rada wyjaśniła bowiem, że podejmując uchwałę miała na względzie funkcjonujące punkty sprzedaży napojów alkoholowych, ciążące na niej zadanie wspierania przedsiębiorczości, a także zapewnienie ograniczenia dostępności do napojów alkoholowych. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z takim uzasadnieniem, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. obejmującej § 3 ust. 1.