VII SA/Wa 1249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibąw W. i [...] sp. z o.o. sp. k.- a. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic W. i W. na odcinku rejon ul. O. do ul. W." w pkt. I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w tabeli znajdującej się na stronie 5. dotyczącej ustalenia obowiązku dokonania budowy tymczasowych obiektów budowlanych, w wierszu od 4 do 13, licząc od góry strony, zapis: "Nieruchomości (oznaczone numerami działek po podziale) położone poza liniami rozgraniczającymi drogi, na których istnieje konieczność budowy lub przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 5. nowego zapisu: "Nieruchomości (oznaczone numerami działek po podziale) położone poza liniami rozgraniczającymi drogi, na których istnieje obowiązek budowy tymczasowych obiektów budowlanych"; w pkt. II. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 2. w wierszu 24, licząc od góry strony, zapis: "[...] - działki nr ew.:" i orzekł w tym zakresie poprzez - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji w miejsce uchylenia na stronie 2, w wierszu 24, licząc od góry strony, nowego zapisu: "obręb [...] - działki nr ew.: [...] ([...], [...], [...])," - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji poprzez dodanie na stronie 4. po pozycji 10 tabeli określającej nieruchomości objęte obowiązkiem dokonania budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, nowego zapisu: |11 |[...] |[...] |[...] |Budowa/przebudowa sieci elektroenergetycznej | w pkt. III. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 8. zapis stanowiący dotychczasową treść pkt III, dotyczącego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, - rysunek nr [...] części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, - rysunki nr [...] i nr [...] tomu 2.1 projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 8. zapisu stanowiącego nową treść pkt III: "III. Określenie linii rozgraniczających teren. Linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru różowego) określono na mapach stanowiących część graficzną projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej projektu budowlanego. Linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości.", - zatwierdzenie w miejsce uchylenia rysunku zamiennego nr [...] części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1.1 do niniejszej decyzji, - zatwierdzenie w miejsce uchylenia rysunków zamiennych nr [...] i nr [...] tomu 2.1 projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, stanowiących załączniki nr 1.2 i nr 1.3 do niniejszej decyzji, - zatwierdzenie oświadczeń projektanta i sprawdzającego o zgodności z prawem zamiennego projektu budowlanego, stanowiących załącznik nr 1.4-1.6 do niniejszej decyzji; w pkt. IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że wnioskiem z 17 maja 2017 r. uzupełnionym i zmienionym w toku prowadzonego postępowania Prezydent [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic W. i W. na odcinku rejon ul. O. do ul. W.". Inwestor wniósł równocześnie o nadanie tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem gospodarczym i społecznym. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyły [...] sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna i [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w zakresie dotyczącym niezgodności przedmiotowej inwestycji z realizowaną przez te spółki zabudową na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz realizowaną budową zabezpieczenia przeciwpowodziowego w zakresie budowy bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową śluzy żeglugowej u wejścia do [...]. Skarżące spółki zarzuciły wydanej decyzji, że pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w wybudowanym już przez spółkę [...] budynku mieszkalnym przy ul. O. na ww. działce nr ew. [...], ograniczając w sposób nieuzasadniony możliwość korzystania z budynku oraz jego funkcjonalność, jak również w rozpoczętej przez spółkę [...] budowie śluzy w oparciu o decyzję z [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, uniemożliwiając faktycznie realizację ww. inwestycji w kształcie wynikającym z zatwierdzonego projektu. W ocenie skarżących spółek, decyzja Wojewody [...] z powyższych względów narusza: 1) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu wnoszących odwołanie; 2) art. 11f ust. 1 pkt 8a, 8c, 8i specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji ww. przepisów specustawy drogowej w zakresie, w jakim obejmuje odwołanie skarżących spółek, powodując, iż nie określono ww. warunków, obowiązków, terminów oraz ograniczeń; 3) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez naruszenie interesów skarżących spółek oraz wydanie decyzji Wojewody [...] mimo, że dokumentacja projektowa, na podstawie której decyzja ta została wydana, zawiera wady i jest sprzeczna z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi; 4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zaskarżonym zakresie, jak również brak faktycznego i prawnego jej w tej części uzasadnienia. Kontrolując wydane w sprawie rozstrzygnięcie, Minister Inwestycji i Rozwoju w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego wskazał, że w niniejszej sprawie przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...] oraz Prezydenta [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączył analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany, jak wskazał organ odwoławczy, jest zgodny z decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jak też z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie: [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. znak: [...], Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...], [...] S.A. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Niewydanie opinii przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie, zgodnie z przepisem art. 11d ust. 2 specustawy drogowej, należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Odnosząc się do wymagań proceduralnych, w ocenie organu drugiej instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda [...] pismem z [...] września 2017 r. zawiadomił równocześnie wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń. Uzasadniając skorzystanie z uprawnienia do wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym, Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe, w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Minister rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, stwierdzając nieprawidłowość w zakresie zapisu znajdującego się w tabeli na stronie 5. dotyczącej obowiązku budowy tymczasowych obiektów budowlanych, konsekwencją czego jest przyjęta zmiana dokonana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w pkt. I. niniejszej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, przy piśmie z [...] września 2018 r. znak: [...], inwestor w związku z rozbieżnościami występującymi w zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] projekcie budowlanym (Tom 1 - projekt zagospodarowania terenu oraz Tom 2.6.1. projekt architektoniczno - budowlany - Sieci elektroenergetyczne), w zakresie terenu podlegającego ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działce nr ew. [...] (powstałej z podziału działki nr ew. [...]) z obrębu [...] przekazał zamienną dokumentację projektową w celu dokonania zmian w decyzji Wojewody [...]. Z tomu 2.6.1 projektu architektoniczno-budowlanego sieci elektroenergetyczne - branża elektroenergetyczna, zatwierdzonego jako część załącznika nr 1 do decyzji Wojewody [...] wynika, że na ww. działce nr ew. [...] przewidziano czasowe zajęcie dla przebudowy kolidującej infrastruktury elektroenergetycznej. Powyższego nie odzwierciadla ani rozstrzygniecie decyzji Wojewody [...], jak również część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, gdzie ww. działka nr ew. [...] została pominięta jako niezbędna dla czasowego zajęcia w związku z koniecznością wykonania ww. prac. Z powyższych względów ww. wniosek inwestora z [...] września 2018 r. o dokonanie korekty w decyzji Wojewody [...] oraz w zatwierdzonej tą decyzją dokumentacji projektowej, zdaniem organu odwoławczego, zasługiwał na uwzględnienie, co znalazło swój wyraz w korektach dokonanych w pkt. II. i III. wydanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister, działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Organ zauważył jednocześnie, że każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedyne w części dotyczącej jego nieruchomości. Podmiot, który jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiada więc interesu prawnego w odniesieniu do innego obszaru objętego tą decyzją, aniżeli jego nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że zakresem decyzji Wojewody [...] objęte są dwie działki skarżących spółek, tj. działka nr ew. [...], z obrębu [...] (stanowiąca własność spółki [...]) i działka nr ew. [...], z obrębu [...] (stanowiąca własność spółki [...]). Zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...], ww. działki nr ew. [...] i nr ew. [...] ulegają podziałowi na działki odpowiednio nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz nr ew. [...] i nr ew. [...]. Pod przedmiotową inwestycję drogową zostały przeznaczone działki nr ew. [...] i nr ew. [...]. Natomiast będący przedmiotem odwołania budynek mieszkalny znajduje się przy ul. O. na ww. działce nr ew. [...] (będącej własnością spółki [...]), z obrębu [...]. Jednakże ww. działka nr ew. [...] nie jest objęta zaskarżoną decyzją Wojewody [...] (nie jest ani czasowo, ani trwale przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej). Jak zauważył organ, z akt sprawy, w tym wyjaśnień inwestora zwartych w piśmie z 4 września 2018 r. wynika równocześnie, że mając na uwadze ochronę interesów osób trzecich, podjął on decyzję o zmianie rozwiązań projektowych w rejonie ul. O. polegających na rezygnacji z projektowanego chodnika wzdłuż zachodniego narożnika ww. działki nr ew. [...] oraz zawężeniu projektowanego chodnika wzdłuż ul. O. w rejonie ww. działki. Zaproponowane rozwiązanie zamienne - jak wyjaśnił inwestor - uwzględnia pozostawienie schodów terenowych oraz pozostawienie skarpy odprowadzającej wodę od budynku (bez odsłonięcia ściany przyziemia) i nie ogranicza w żadnym stopniu możliwości korzystania oraz funkcjonalności budynku przy ul. O.. Skarżące spółki nie złożyły przy tym żadnych zastrzeżeń co do złożonej przez inwestora zamiennej dokumentacji projektowej. Mając na uwadze podnoszone zastrzeżenia, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził jednocześnie, że w niniejszym postępowaniu organy badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnienia dotyczące ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów, których działki np. bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji (jak ma to miejsce odnośnie do działki nr ew. [...]) i konieczności ewentualnego dostosowania wewnętrznych układów komunikacyjnych (w przedmiotowym przypadku chodnika znajdującego się na terenie ww. działki nr ew. [...]) do rozwiązań projektowych zatwierdzonych dla obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynikać mogą utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji w określony sposób. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w sposób zakładający, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione. W ocenie Ministra, podnoszone przez skarżące spółki kwestie dotyczące utrudnienia dostępu do działki nr ew. [...] i konieczności ewentualnego dostosowania wewnętrznego układu komunikacyjnego tej działki (znajdującego się na tej działce chodnika) do rozwiązań projektowych inwestycji dotyczą w istocie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W kontekście powyższych uwag, za niezasadny Minister uznał zarzut skarżących spółek dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz zarzut naruszenia art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem ich uzasadnionego interesu. Odnosząc się do zarzutu, że planowany chodnik przebiega nad siecią kanalizacji deszczowej odprowadzającą wody opadowe z terenu Pomnika [...] i zaprojektowany przebieg chodnika jest w kolizji ze studnią tej kanalizacji, a projekt inwestycji nie zawiera w tym zakresie właściwych rozwiązań technicznych uwzględniających tę kolizję, Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że skarżące spółki jako dysponujące nieruchomościami na konkretnym odcinku planowanej inwestycji mogą skutecznie kwestionować decyzję Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona interesu ich prawnego wynikającego z tytułów prawnorzeczowych przysługujących do nieruchomości położonych w obszarze projektowanej inwestycji drogowej. Skarżące spółki nie mogą zatem skutecznie kwestionować dopuszczalności inwestycji w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (stanowiącej własność Miasta [...]), na której jest położony Pomnik [...] i która to działka w części objęta jest zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej (przeznaczona jest m. in. pod budowę chodnika, ścieżki rowerowej i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego). Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia w sprawie art. 11f ust. 1 pkt 8a, 8c i 8i specustawy drogowej. Zgodnie z ww. przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8a specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W pkt. VIII. decyzji Wojewody [...] organ I instancji określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W myśl natomiast art. 11f ust. 1 pkt 8c i 8i specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, oraz określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że na działkach pozostających własnością skarżących spółek po podziale zatwierdzonym decyzji o zezwoleniu na realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, tj. na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], jak również na ww. działce nr ew. [...] (będącej poza zakresem opracowania) nie potrzeba określenia ograniczeń w korzystaniu z tych działek w celu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, albowiem na tych działkach (znajdujących się poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej) nie przewidziano ani rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, ani budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Wobec powyższego w decyzji Wojewody [...] prawidłowo nie określono ograniczeń, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8c i 8i specustawy drogowej, w odniesieniu do działek należących do skarżących spółek. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że mapa do celów projektowych, która posłużyła do wykonania projektu inwestycji, nie zawiera aktualnie wybudowanego budynku na ww. działce nr ew. [...] i schodów terenowych, jak również zarzutu, iż projekt inwestycji wskazuje, że budynek na ww. działce nr ew. [...] ul. O. jest dopiero w fazie projektowania, Minister przypomniał, że stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. W rozpoznawanej sprawie, w projekcie budowlanym wykorzystano wydruki z elektronicznej wersji map do celów projektowych. Opatrzone one zostały adnotacją, że wyplot komputerowy jest zgodny z mapą dla celów projektowych wydaną przez Urząd [...] [...] pod nr. [...] podpisaną przez K. T. - Specjalistę w Biurze Geodezji i Katastru z [...] października 2015 r. w oznaczonym zakresie. Mapy te otrzymały więc identyfikator ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a projektant zamieścił swój oryginalny podpis na projekcie budowlanym. W tym kontekście organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych wchodzących w skład projektu budowlanego inwestycji, wykonana na podstawie mapy do celów projektowych przyjętej do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 2334/15; wyrok NSA z 19 września 2013 r. sygn. II OSK 1593/13; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. II OSK 208/12). Organ zauważył również, że opracowanie mapy do celów projektowych wraz z jej ciągłą aktualizacją dla obiektu, jakim jest obiekt drogowy, na takim odcinku jak w niniejszej sprawie, nie jest technicznie możliwe. W związku z tym, za wiążącą co do jej aktualności uznaje się klauzulę wydaną przez ośrodek geodezji i kartografii poświadczającą przyjęcie danej mapy do zasobu. Za niezasadny Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zarzut, że decyzja Wojewody [...] nie zawiera załącznika graficznego do opinii Zarządu Dróg Miejskich nr [...], który to załącznik powinien być jej częścią, jak również zarzut, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie zawiera projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Biuro [...], podczas gdy projekt ten, zdaniem odwołujących, jest wymagany ww. opinią. W myśl § 2 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Na mocy § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, zatwierdzona stała organizacja ruchu związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy. Z powyższych przepisów expressis verbis wynika jedynie, że projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatwierdzona stała organizacja ruchu związana z budową lub przebudową drogi, stanowi integralną część dokumentacji budowy. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza jednakże, że projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu stanowi jeden z załączników do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej nie wymieniają bowiem projektu stałej albo zmiennej organizacji ruchu jako obligatoryjnego elementu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zatem przepisy specustawy drogowej nie wymagają przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projektu stałej albo zmiennej organizacji ruchu, to nie można żądać zebrania ww. dokumentu pomimo braku przesłanek ustawowych. Zdaniem Ministra, gdyby racjonalny ustawodawca chciał, aby obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji było przedłożenie projektu organizacji ruchu, to uregulowałby tę kwestię wprost w przepisach specustawy drogowej, jak uczynił to np. w treści art. 11d ust. 1 pkt 7a tej ustawy. Jeżeli bowiem ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej), należy dojść do przekonania, iż organy orzekające nie mogą uzależnić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uprzedniego załączenia do wniosków dokumentów niewymaganych przepisami specustawy drogowej. Co prawda, jak zaznaczył organ, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8h omawianej ustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zawierać również opinie innych organów wymaganych przepisami szczególnymi, jednakże, co wprost wynika z § 2 ust. 1a ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu nie jest opinią, która w myśl 11d ust. 3 specustawy drogowej mogłaby zastąpić uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Tak samo przepisy ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wskazują, iż projekt organizacji ruchu stanowi element projektu budowlanego. Jednocześnie Minister wskazał, że brak załącznika graficznego do znajdującego się w tomie 1. projektu zagospodarowania terenu pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] marca 2016 r., znak: [...] opiniującego pozytywnie przedstawiony projekt rozbudowy ulicy W. nie stanowi o takim braku kompletności projektu budowlanego, który uniemożliwiał jego zatwierdzenie. Nie bez znaczenia jest bowiem to, że przedmiotowa opinia została wydana przez jednostkę organizacyjną [...], przy pomocy której Prezydent [...] (będący jednocześnie inwestorem przedmiotowej inwestycji drogowej) wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, czyli opinia ta dotyczy de facto zaopiniowania projektu inwestycji wewnątrz tego samego urzędu. Wobec tego, w ocenie Ministra, stanowisko wyrażone w ww. piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2016 r. należy traktować jedynie jako opinię o charakterze pomocniczym. Odnosząc się do zarzutu, że wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w wybudowanym już przez spółkę [...] budynkiem mieszkalnym przy ul. O. na działce nr ew. [...], jak również rozwiązaniami przyjętymi w rozpoczętej przez spółkę [...] budowie śluzy, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi dla działek objętych inwestycją lub działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Stosownie bowiem do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie specustawy drogowej, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Wskazane pierwszeństwo przepisów specustawy drogowej wobec ogólnych przepisów prawa budowlanego znajduje swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ zauważył, że niezależnie od powyższego, inwestor jako podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie i posiadający odpowiednią wiedzę fachową wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez spółkę [...] w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych kładki pieszo-rowerowej. Inwestor wyjaśnił bowiem, że części nadziemne (filar, przyczółek), jak i podziemne (fundamenty) podpór P1, jak i P2 kładki nie kolidują z wykonywanym oczepem slipu oraz dojazdem do niego. Lico stopy fundamentowej podpory (przyczółka) P1 znajduje się w odległości 43 cm od zarysu dojazdu do slipu oraz w odległości 315 cm od oczepu slipu. Inwestor wskazał również, że zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez spółkę [...] w zakresie muru przeciwpowodziowego od strony śluzy. Jak wyjaśnił bowiem inwestor, mur przeciwpowodziowy na styku z projektowaną przez spółkę [...] śluzą ze względów konstrukcyjnych, użytkowych oraz estetycznych przyjęto jako mur żelbetowy w technologii wylewanej (w części naziemnej) oparty na przesłonie przeciwfiltracyjnej DSM, zapobiegającej przesiąkaniu wody przez grunt, a nie w formie stalowej ścianki szczelnej. Powiązanie konstrukcyjne muru oporowego i przesłony nastąpi z wykorzystaniem kształtowników stalowych zatopionych w murze i przesłonie. Inwestor wyjaśnił, że ze względu na to, iż spółka [...] nie przekazała żadnych szczegółów zamka, o którym wspomina, projektant muru przyjął w projekcie wykonawczym rozwiązanie umożliwiające połączenie muru ze śluzą bez konieczności stosowania zamka. W piśmie z 4 września 2018 r. inwestor wskazał również, że zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez spółkę [...] w zakresie sposobu umocnienia skarpy w obrębie śluzy. Inwestor wyjaśnił, że projekt rozbudowy ul. W. nie przewiduje żadnych robót w obrębie istniejącej skarpy przylegającej do śluzy, poza wykonaniem żelbetowego muru przeciwpowodziowego na przesłonie [...]. Z uwagi na brak projektowanych robót naruszających istniejącą skarpę nie przewiduje się wykonania jej umocnienia. Inwestor wyjaśnił również, że roboty w obrębie istniejącej skarpy pomiędzy chodnikiem a krawędzią placu z Pomnikiem [...] (oddalone o około 18 m od śluzy) mają jedynie charakter utrzymaniowy, nie są powodowane jakimikolwiek działaniami naruszającymi stateczność skarpy. Inwestor w ww. piśmie z 4 września 2018 r. zauważył również, że zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez spółkę [...] w zakresie projektu muru oporowego. Projekt podpory P2 uwzględnia bowiem fakt występowania w jej bezpośrednim sąsiedztwie muru oporowego będącego jednocześnie oczepem slipu. Kształt stopy fundamentowej podpory P2 został indywidualnie dostosowany do projektu muru oporowego (oczepu). Zgodnie z projektem kładki pieszo-rowerowej lico stopy fundamentowej podpory P2 znajduje się w odległości 10 cm od lica muru oporowego (oczepu). Natomiast stopa fundamentowa podpory (przyczółka) P1, zgodnie ze wcześniejszymi wyjaśnieniami, znajduje się w znacznej odległości od muru oporowego (oczepu), tj. w odległości 315 cm i w żaden sposób nie koliduje z konstrukcją slipu. W kontekście powyższych uwag, brak jest tym samym podstaw do uznania, że w sprawie doszło do podnoszonego przez skarżące spółki naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, jak również brak faktycznego i prawnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. złożyły [...] sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Zaskarżonej decyzji spółki zarzuciły: 1. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zmianę decyzji I instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, przejawiającym się w tym, iż na skutek wniosków inwestora złożonych w postępowaniu II instancji, organ odwoławczy orzekał w sprawie o zakresie przedmiotowo różnym od sprawy rozstrzygniętej w I instancji przez Wojewodę [...], b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez naruszenie prawnie chronionych uzasadnionych interesów skarżących spółek, b. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, c oraz i specustawy drogowej poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów wymogów w zakresie: określenia warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej, c. art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez naruszenie prawnie chronionych uzasadnionych interesów skarżących spółek oraz zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, mimo że dokumentacja projektowa na podstawie której została wydana decyzja I instancji zawiera wady i jest sprzeczna z przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana z rażącym naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W punktach I-III sentencji skarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w zakresie określonych nią rozstrzygnięć i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy odmiennie niż to uczynił Wojewoda [...]. Merytoryczne zmiany rozstrzygnięcia objęte punktami II i III były wynikiem wniosków inwestora (Prezydenta [...]) złożonych w postępowaniu odwoławczym, modyfikujących treść pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o którym orzekał Wojewoda [...] w postępowaniu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności w sposób oczywisty doznała rażących uchybień, Minister Inwestycji i Rozwoju orzekał bowiem w sprawie o innym zakresie przedmiotowym niż sprawa, o której orzekł Wojewoda [...] w I instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strony skarżące zarzuciły, że w swojej skardze organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołania. W szeregu zaś kwestiach oceny i wyjaśnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju są arbitralne i nie poddają się merytorycznej kontroli w toku instancji. Całkowicie arbitralnie organ odwoławczy odniósł się m.in. do zarzutów dotyczących wykorzystania w dokumentacji projektowej, będącej podstawą wydania decyzji I instancji, nieaktualnej mapy (nieuwzględniającej wybudowanego na działce nr ew. [...] budynku). W uzasadnieniu swojej decyzji, Minister Inwestycji i Rozwoju przedstawił w tym zakresie obszerne wyjaśnienia, opierając się m.in. na przepisów wykonawczych, orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał również szereg innych argumentów przemawiających za nieuwzględnieniem przedmiotowego zarzutu odwołania. Jednakże przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu odwoławczego w istocie relatywizuje rażące naruszenie przez Wojewodę [...] obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawcy. Za takie bowiem uznać należy orzekanie w sprawie indywidualnej na podstawie nieaktualnej dokumentacji. Analogiczne zastrzeżenia, zdaniem strony skarżącej, sformułować należy wobec stanowiska Ministra w zakresie, w jakim tenże organ nie uwzględnił zarzutów dotyczących braków dokumentacji będącej podstawą decyzji pierwszej instancji - tj. załącznika graficznego do opinii Zarządu Dróg Miejskich oraz projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez Biuro [...] oraz uzgodnienia tego projektu z Policją. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutów, że zatwierdzone decyzją I instancji rozwiązania konstrukcyjne pasa drogowego pozostają w sprzeczności z rozpoczętą na podstawie decyzji z [...] maja 2013 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego budową "Zabezpieczenia przeciwpowodziowego w zakresie budowy bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową śluzy żeglugowej u wejścia do [...]" oraz z decyzją z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W treści odwołania skarżące spółki wskazały, że inwestycja drogowa w kształcie zatwierdzonym decyzją I instancji w istocie zablokuje realizację tej inwestycji. Na gruncie omawianego zarzutu skargi zasadnicze znaczenie ma zaś fakt, że rozstrzygając o powyższej kwestii zawartej w odwołaniu Minister Inwestycji i Rozwoju nie sformułował żadnych własnych ocen i wniosków. Uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do przytoczenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wypowiedzi i stanowisk inwestora, sformułowanych w złożonym w toku postępowania odwoławczego piśmie z 4 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu. Przystępując do rozpoznania kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest powszechnie określana mianem specustawy drogowej, którym to określeniem posłużył się również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze względu na wyjątkowość tego aktu uzasadnioną istotną odmiennością zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących w tej mierze aktów prawnych tej samej rangi normatywnej. Szczególność omawianej ustawy wynika z tego, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Powyższe rozwiązanie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społecznego inwestycje, niezależnie, czy mają charakter ogólnokrajowy, czy lokalny, były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wiążąco wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa ta odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę. Przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic W. i W. na odcinku rejon ul. O. do ul. W.", a zatem kontrolowane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zamierzenie, którego inwestorem pozostaje Prezydent [...], odnosi się do drogi już istniejącej z uwagi na potrzebę podniesienia jej parametrów, w tym, jak się wskazuje, poprawę walorów użytkowych ulic z uwzględnieniem potrzeb ruchu rowerowego oraz pieszego (Projekt budowlany. Tom 1, Projekt zagospodarowania terenu, Pkt II.2, s. 43). W jego ramach planuje się między innymi rozbudowę układu drogowego w ciągu ul. W. w istniejącym przebiegu oraz fragmentarycznie ul. W. wraz z rozbudową ciągów pieszo - rowerowych, w tym budową kładki pieszo-rowerowej nad wejściem do [...], a także rozbudowę lub przebudowę skrzyżowań: ul. W. z ul. O., ul. W. z ul. K., ul. O.i z ul. P. i ul. W. z ul. R.. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta mieści się w celu objętym przepisami specustawy, czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ poddając tę kwestię badaniu, zasadnie uznał, że decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Minister szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny w tym znaczeniu, że był wystarczający w świetle przepisów specustawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Sąd zauważa, że zaskarżonej decyzji został nadany charakter decyzji merytoryczno - reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co pozostaje zgodne z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu na mocy przepisu art. 138 k.p.a. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, tym rodzajem decyzji organ odwoławczy powinien się posłużyć, gdy stwierdzi niezgodność (w całości lub w części) badanej decyzji z przepisami prawa materialnego lub prawa procesowego, która w zakresie wywołanych przez siebie skutków powoduje, że rozstrzygnięcie, które organ odwoławczy uznaje za prawidłowe nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, a jednocześnie nie występuje przesłanka wymieniona w art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 781-782, K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1077-1078). Brak jest powodów, by zakwestionować prawidłowość oparcia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wydanego rozstrzygnięcia na podstawie prawnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając, że przyczyny, które nakazywały zmienić decyzję Wojewody [...] obejmowały kwestie, które ze względu na swój przedmiot i charakter mogły podlegać ponownej ocenie w ramach rozpoznania sprawy i stosownej modyfikacji prowadzącej do nadania nowego brzmienia rozstrzygnięciu i doprowadzenia do korekty dokumentacji projektowej. Tę ocenę Sąd kieruje względem nie tylko punktu I. rozstrzygnięcia reformatoryjnego poprawiającego błąd odnoszący się do przyjętego charakteru obiektów budowlanych podlegających konieczności budowy lub przebudowy (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych), ale także do punktów II. – III., albowiem za pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje zarzut strony skarżącej oparty na twierdzeniu, że zmiana w tym zakresie decyzji z [...] marca 2018 r. była niedopuszczalna, gdyż prowadziła do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania stanowiącej zasadę ogólną postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak się powszechnie przyjmuje, z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej I instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu II instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ I instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest zatem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zasadnie strona skarżąca zauważa, że merytoryczne zmiany rozstrzygnięcia objęte punktami II - III decyzji były wynikiem wystąpienia przez inwestora w toku postępowania odwoławczego z żądaniem częściowej modyfikacji wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, odnośnie do której wypowiedział się już wcześniej organ I instancji. Działanie takie, wbrew odmiennemu poglądowi skarżących, było jednakże w pełni uprawnione, albowiem dopóki tok instancji nie zakończył się, strona, na wniosek której zostało wszczęte postępowanie, może zmienić zakres swojego żądanie, co powinien uwzględnić organ odwoławczy w wydawanej przez siebie decyzji, aktualizując niejako zebrany przez siebie materiał dowodowy (w tym przypadku dokumentację projektową). Charakter wnioskowanych przez inwestora zmian nie prowadził do przyjęcia, że na etapie postępowania odwoławczego przedmiotem rozstrzygnięcia miałaby się stać realizacja innej inwestycji drogowej aniżeli ta, która stanowiła przedmiot wypowiedzi organu I instancji zamieszczonej w jego decyzji lub też inwestycja drogowa na tyle zmieniona, że ustalenia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem I instancji pozostawałyby dla niej całkowicie nieadekwatne, wobec czego organ odwoławczy nie mógłby się w tym przypadku posłużyć konstrukcją przewidzianą w art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowego). Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem, że dwukrotne rozpatrzenie tej samej, tj. tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawy jest warunkiem zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego, niemniej strona skarżąca mylnie element przedmiotowej tożsamości sprawy odnosi do całokształtu rozwiązań projektowych zawartych w dokumentacji podlegającej zatwierdzeniu w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Z tej przyczyny Sąd uznaje, że nie budzi jego wątpliwości sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu I instancji w części wskazanej w punktach I – III sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania, jak to zostało już wyżej zauważone, nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym w przypadku inwestycji drogowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji drogowej. Skarżące spółki nie mogły stąd w postępowaniu administracyjnym skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości, do których nie przysługiwał im stosowny tytuł prawny, z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego, który powinien pozostawać osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio wiążąc zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, w jakiej strona znajduje się. Taki interes determinuje zakres zaskarżenia decyzji, jak też zakres kontroli sądowej tejże decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 3550/18; wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3138/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2572/15; wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16). Z tego względu trafnie organ odwoławczy za pozbawione prawnej skuteczności uznał zarzuty strony skarżącej odnoszące się do zgodności z prawem inwestycji w zakresie rozwiązań projektowych dotyczących działki nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Miasta [...]. Organ trafnie w odpowiedzi na skargę zgłosił zastrzeżenia względem zasadności rozważenia argumentacji dotyczącej wystąpienia kolizji projektowanego chodnika wzdłuż ul. O. z budynkiem znajdującym się na działce nr ew. [...] (narożnik północno-zachodni budynku) z punktu widzenia jej znaczenia dla sprawy, jeżeli uwzględnić, że rozstrzygnięcie reformatoryjne poprzez zatwierdzenie rysunku zamiennego projektu zagospodarowania terenu dokonało w tym zakresie zmian projektowych wnioskowanych przez stronę skarżącą. Sąd dodatkowo zauważa, że z akt sprawy wynika, iż ww. działka nr ew. [...] nie została objęta zakresem decyzji Wojewody [...] z uwagi na jej przeznaczenie pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestie, na które zwróciła uwagę strona skarżąca, dotyczyły nieznacznego utrudnienia dostępu do działki nr ew. [...] i konieczności ewentualnego dostawania wewnętrznego układu komunikacyjnego tej działki do rozwiązań projektowych inwestycji, co pozbawiało je, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, charakteru istotnego z punktu widzenia ochrony (uzasadnionego) interesu prawnego na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zdaniem Sądu, decyzja z [...] kwietnia 2019 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez odwołujące się spółki wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Wbrew odmiennej ocenie, to odniesienie się spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., ma równocześnie charakter wypowiedzi opartej na wyprowadzeniu przez organ odwoławczy samodzielnych wniosków. W złożonej skardze strona skarżąca nie dostrzegła, że przytoczenie przez organ stanowiska inwestora sformułowanego w jego piśmie z 4 września 2018 r. odnośnie do tego, że zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje, w jego ocenie, w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez spółkę w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych kładki pieszo - rowerowej, muru przeciwpowodziowego od strony śluzy, umocnienia skarpy w obrębie śluzy i projektu muru oporowego było działaniem dającym przede wszystkim wyraz obowiązywaniu w postępowaniu zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Miało ono charakter akcesoryjny względem tej zasadniczej argumentacji, w której organ odwoławczy wskazał, że nie miał podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia na inwestycję drogową z uwagi na stawiany przez stronę skarżącą zarzut niewystarczającego skoordynowania rozwiązań konstrukcyjnych inwestycji drogowej z projektem śluzy, albowiem nie był uprawniony do oceny trafności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że na tle przepisów specustawy drogowej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych wraz z rozważeniem, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 3382/18; wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2933/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. II OSK 1737/18; wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1389/18; wyrok NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1140/18; wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 203/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2572/15; wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1373/16; wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. II OSK 524/16; wyrok NSA z 1 marca 2016 r. sygn. II OSK 2334/15). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela przytoczone wyżej stanowisko, stąd nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości równoczesnego zrealizowania innej inwestycji prowadzonej przez stronę skarżącą (budowa bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową śluzy żeglugowej u wejścia do [...]) w kształcie przez nią określonym, a jednocześnie wynikającym z zatwierdzonego dla niej projektu budowlanego. Oceniając, to czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej), Sąd zobowiązany jest mieć na uwadze to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w szczególnym interesie publicznym nakierowanym na realizację systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, czego Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, c oraz i specustawy drogowej poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów wymogów w zakresie: określenia warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej, Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że decyzja Wojewody [...] nie uchybia powyższemu wymaganiu. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zakres tychże wymogów nie został odniesiony do obiektów lub nieruchomości należących do strony skarżącej, w odwołaniu oraz w złożonej skardze strona nie wyjaśniła, dlaczego powyższe zaniechanie miałoby negatywnie oddziaływać na jej sytuację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny za poprawne uznaje również argumenty, które odnosiły się do wykazania, że mapa do celów projektowych, którą posłużył się inwestor, mogła stanowić podstawę sporządzonej dokumentacji projektowej, którą w zaskarżonej decyzji zatwierdzono i na podstawie której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji. Względem wymogu sporządzenia projektu na aktualnej mapie do celów projektowych, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że w przepisach obowiązującego prawa nie zostały określone żadne terminy aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. W konsekwencji należy stwierdzić, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz zasadniczo od niezmienności stanu faktycznego odzwierciedlonego na tejże mapie. W ocenie Sądu orzekającego nie można jednocześnie przyjąć, że mapa do celów projektowych traci przymiot aktualności tylko z tego względu, że w określonym niewielkim stopniu nie zostały na niej ujawnione zmiany, jakie wystąpiły na terenie inwestycji, mając na uwadze, że aktualizacja mapy zasadniczej to proces ciągły, przez co określone dane mogą nie zostać naniesione na tę mapę niezwłocznie. Sąd podziela równocześnie stanowisko, zgodnie z którym dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 2334/15). W związku z tym, że art. 11d ust. 1 specustawy drogowej nie wymienia projektu stałej albo zmiennej organizacji ruchu jako elementu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodzić się należy z organem odwoławczym odnośnie do tego, że jego przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można żądać od inwestora jako warunku spełnienia wymagań, od których zależy uwzględnienie jego wniosku. Stąd o legalności wydanej decyzji nie przesądza brak przedłożenia projektu stałej albo zmiennej organizacji ruchu organowi. Oceny tej nie zmienia treść § 2 ust. 1a i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, ponieważ z przepisów tych wynika, że dokumentacja sporządzana w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem stanowi wyłącznie "część dokumentacji budowy", co jest pojęciem szerszym od dokumentacji poddawanej badaniu przez organ na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela również pogląd, że brak załącznika graficznego dotyczącego pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] marca 2016 r. (Projekt budowlany. Tom 1, Projekt zagospodarowania terenu, s. 244) nie stanowi o niekompletności projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu w zakresie rozbudowy ul. W., który uniemożliwiał jego zatwierdzenie, jeżeli, jak wynika z opinii, projekt w kształcie przedłożonym przez inwestora (Prezydenta [...]) został zaaprobowany bez uwag w ramach jego oceny przez jedną z jednostek organizacyjnych [...]. Wobec spełnienia wymogów ustawowych Minister Inwestycji i Rozwoju nie mógł odmówić wydania zezwolenia na realizację omawianej inwestycji drogowej, o czym stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i specustawy drogowej, stąd z ujawnionych wyżej powodów prawidłowo wydał decyzję merytoryczno-reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi przyjął, że nie ma podstaw do jej podważenia z uwagi na posiadanie przez nią istotnych wad prawnych. Zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i sama decyzja zawierają wymagane prawem elementy (art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej), a postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez przepisy obowiązującego prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.