II OSK 1389/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1136/17 w sprawie ze skargi A.K na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1136/17, oddalił skargę A.K. (dalej Skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną wniosła Skarżąca zaskarżając w całości ww. wyrok zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. I tak, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie dyspozycji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na braku umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności, jak to wynika z akt sprawy, nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; b) art. 9 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady informowania stron i zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, na etapie postępowania odwoławczego, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z przedłożonego w organie uzgodnienia przebiegu drogi z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, bez zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z dowodem oraz możliwości wypowiedzenia się o dowodach, jak również na etapie postępowania odwoławczego, poprzez brak prawidłowego zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z dowodem oraz możliwości wypowiedzenia się o dowodach; c) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i wyrażonych tam zasad prawdy obiektywnej m.in. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy i okoliczności faktycznych, jak również prawidłowego zebrania materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodów służących weryfikacji stanowiska wnioskodawcy, które jest gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek argumentami, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z wyceny (kosztorysu) prac, celem ustalenia, czy rzeczywiście przeniesienie zbiornika retencyjnego na teren gminy wymaga dużych kosztów, skoro miejsce po istniejącym wcześniej zbiorniku, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, zaś obok tamtego miejsca i tak jest projektowany dojazd; d) art. 30 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania i adresowanie decyzji do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, tj. spółki cywilnej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie zasady ochrony interesu prywatnego oraz własności prywatnej wynikającej m. in. z art. 20 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez nie zastosowanie wskazanych przepisów, naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 1 , art. 11 ust.1 pkt 2, art. 11 f ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 f ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496, dalej specustawa drogowa) poprzez błędną wykładnię. Skarżąca nie zgadza się z wydanym wyrokiem, ponieważ, w jej ocenie, Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, zaś analiza podniesionych w skardze zarzutów była powierzchowna. Mając na uwadze wszystkie zgłoszone zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauwazyć, że w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ze względu na wymagania konstrukcyjne stawiane skardze kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały skonstruowane nieprawidłowo. Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3113/17). Ograniczenie zarzutów naruszenia przepisów specustawy drogowej do sformułowania "poprzez błędną wykładnię" nie spełnia wskazanych wyżej warunków. Dodatkowo, nie sposób nie zauważyć, że pismo złożone jako skarga kasacyjna powiela w całości argumentację skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (nie została nawet zmieniona nazwa pisma). Ustosunkowując się do problematyki podniesionej w rozpoznawanej sprawie, należy podkreślić, że decyzje organów administracyjnych zostały wydane na podstawie przepisów specustawy drogowej, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak NSA w wyrokach: z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 524/16 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10). Należy zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f specustawy drogowej i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja czyni zadość wymaganiom dotyczącym powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wraz z odpowiednimi mapami stanowiącymi załącznik do decyzji. Odnosząc się szczegółowo do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy powtórzyć odnośnie do naruszenia art. 10 k.p.a., że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i w związku z tym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z faktu uzgodnienia inwestycji z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Szczecinie Skarżąca nie wyprowadziła żadnych konkretnych zarzutów związanych z jej sytuacją procesową, tym samym naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Bezsprzecznie, strony były informowane o prowadzonym postępowaniu i jego etapach, zostały także zawiadomione o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16). Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wcześniej wyjaśniono, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych w projekcie rozwiązań. Inwestor wyjaśniał wielokrotnie w toku postępowania, że za przyjętą lokalizacją zbiornika przemawiają argumenty czysto techniczne, tj. ogranicza się do minimum zakres przebudowy istniejącej infrastruktury oraz budowy dodatkowego uzbrojenia. Odnosząc się naruszenia art. 30 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przychylił się do opinii Wojewody, że niewymienienie w decyzji organu I instancji wspólników spółki cywilnej nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji z tego względu, że wspólnicy spółki figurują w ewidencji gruntów i faktycznie brali oni aktywny udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy drogowej nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał WSA w Szczecinie, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej składa się z części tekstowej i załączników do niej, tj. mapy z projektami podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz projektu budowlanego inwestycji. Dla prawidłowego ustalenia treści decyzji konieczne jest odczytanie wszystkich trzech elementów. W projekcie określono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wskazano powiązania z drogami publicznymi, w tym z drogą krajową nr 13. Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, że zjazdy zaprojektowano z uwzględnieniem prowadzenia działalności gospodarczej na działkach nr [...] i [...] oraz że został zapewniony dojazd do wszystkich działek. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Kołbaskowo był właściwy do wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla niniejszego przedsięwzięcia i w związku z tym, w zakresie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska organy były związane ostateczną decyzją Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca podnosiła wielokrotnie w toku postępowania także zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy drogowej. Należy wskazać, że organ I instancji w ponownym postępowaniu usunął nieprawidłowości wykazane w decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. i w kolejnej decyzji z [...] lutego 2017 r. ściśle, w tabelach dotyczących podziałów przeznaczonych pod inwestycję drogową, przedstawił wszystkich współwłaścicieli, osoby prawne i konkretne osoby fizyczne, ujawnione w katastrze nieruchomości. Co trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, decyzja w niniejszej sprawie nie określa w częściach ułamkowych zakresu współwłasności poszczególnych działek. Precyzyjne wyliczenia dotyczące każdego ze współwłaścicieli wskazanych w katastrze nieruchomości odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Nie ma więc mowy o naruszeniu przepisów specustawy drogowej w tym zakresie. Odnosząc się do całości zarzutów, dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.