II SA/Go 394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., Nr 0007.535.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] I. stwierdza nieważność § 3 pkt 10, § 6 pkt 2, § 12 w zakresie słów "oraz tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej – U/MN", § 19 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 11 MN/U, § 22 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11MN/U, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. II SA/Go 394/19 Uzasadnienie Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 19 czerwca 2018 r. – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – określaną dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.) – uchwałę nr 0007.535.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...]. (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1514). Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...], który zarzucił jej naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ podkreślił, iż jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Następnie zaznaczył, iż w toku badania legalności powyższej uchwały stwierdził sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego. Mianowicie tereny, które w planie miejscowym przyjętym uchwałą nr 0007.535.2018 posiadają oznaczenie: 1U/MN (teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 11MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Nr 0007.189.2016 Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2016 r.) zostały oznaczone symbolem "E.4" (ekologia/tereny otwarte/obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączony spod zabudowy). W związku z powyższym, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] Wojewoda wystąpił do Burmistrza o przesłanie pisemnych wyjaśnień potwierdzających nienaruszalność w wyżej wymienionym zakresie ustaleń przedmiotowego planu ze studium. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Burmistrz poinformował organ nadzoru, iż stwierdzona wyżej niezgodność planu z obowiązującym studium powstała w wyniku niedopatrzenia. Jednocześnie organ gminy wyjaśnił, iż aktualnie trwają prace nad opracowaniem "punktowych" zmian studium na potrzeby opracowywanych planów miejscowych. Po zakończeniu procedur zmian organ przystąpi do zmiany całości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach administracyjnych gminy. W nowym dokumencie obszar, na którym stwierdzono niezgodność, zostanie przeznaczony pod usługi i mieszkalnictwo, zgodnie z zapisami obowiązującego planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr 0007.535.2018. W ocenie skarżącego powyższa argumentacja organu gminy nie jest do zaakceptowania. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której to studium będzie dostosowywane do obowiązującego już planu, a nie odwrotnie. Wobec powyższego, organ nadzoru uznał za zasadne zakwestionowanie uchwały nr 0007.535.2018 Rady Miejskiej jako naruszającej zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym całego obszaru działek położonych w obrębie [...] o nr [...] oraz fragmentów następujących działek: a) nr [...]– w części od południowej granicy geodezyjnej 73 m w kierunku północnym, b) nr [...]- w części od południowej granicy geodezyjnej 75 m w kierunku północnym, c) nr [...]- w części od przedłużonej południowej granicy działki nr [...] w kierunku zachodnim do granicy działki nr [...], 79 m w kierunku północnym, d) nr [...], w części od linii przebiegającej pomiędzy narożnikiem działki nr [...] i działek [...], 70 m wzdłuż zachodniej granicy w kierunku północnym i 63 m wzdłuż granicy wschodniej w kierunku północnym, W pozostałym zakresie organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały w całości, bowiem zarzut skargi Wojewody co do niezgodności planu z ustaleniami studium jest zasadny, jednakże wyłącznie w odniesieniu do terenów oznaczonych w studium symbolem E.4. Zgodnie z załącznikiem graficznym, zaskarżonego planu, tereny oznaczone symbolami 1U/MN i 11 MN/U w studium są tylko w części terenami oznaczonymi symbolem E.4. W części bowiem są terenami o funkcji usługowej - obszar zabudowany lub zagospodarowany (bez zabudowy) do adaptacji - oznaczonymi symbolem U.6, a w części są terenami o funkcji mieszkaniowej - obszar zabudowany lub zagospodarowany (bez zabudowy) do adaptacji - oznaczonymi symbolem M.6. Ponadto organ wskazał, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje ogółem obszar o powierzchni ok. 60 ha. Obszar planu, na którym Wojewoda wskazał niezgodność, wynosi zaledwie 1,75 ha (w tym: 1,25 ha - obszar 11MN/U, 0,5 ha - obszar 1U/MN), co z kolei stanowi jedynie 2,9% całości opracowania. Wobec powyższego organ uznał, iż zachodzi jedynie potrzeba częściowego unieważnienia postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym na wstępie odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda podtrzymał swój wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowiący, iż określone w przepisie wskaźniki i parametry planistyczne ustalane są w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni całej działki budowlanej, co wskazuje – jego zdaniem - że ustawodawca nie przewiduje możliwości wyliczania tych parametrów dla części działek. Tym samym nie mógł zadośćuczynić wnioskowi organu gminy zaskarżając uchwałę jedynie w zakresie obejmującym fragmenty działek.  Ponadto w ocenie skarżącego niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności danego aktu tylko w części dotyczącej konkretnego obszaru (w przedmiotowej sprawie obszarów oznaczonych symbolami 11 MN/U oraz 1U/MN) w przypadku stwierdzenia braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy plan nie obejmuje całości obszaru wskazanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. W tym zakresie organ nadzoru odwołał się do poglądu przedstawionego w wyroku NSA z dnia 17 października 2012 r., II OSK 1752/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. J. Dziedzic – Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249, wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do objętą skargą uchwały sprowadzają się do naruszenia przez Radę Miejską zasad sporządzenia planu. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją tego przepisu jest regulacja zawarta w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, iż ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., II OSK 296/15). Natomiast przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Op 91/18). Niewątpliwie przeznaczenie w kontrolowanej uchwale terenów oznaczonych symbolami 1U/MN (tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej) oraz 11MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2016 r. nr 0007189.2016 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie w odniesieniu do całości działek wg aktualnych oznaczeń nr [...] (uprzednio teren obejmujący działkę nr [...] na załączniku graficznym nr 1 do planu) i [...] oraz części działek nr [...] w zakresie określonym w odpowiedzi na skargę (przy czym w przypadku działki nr [...] organ opisując granice terenu błędnie wskazał na narożnik działki nr [...] zamiast prawidłowo działki nr [...]). Powyższe tereny zostały bowiem w studium oznaczone symbolem E.4 - ekologia /tereny otwarte/, obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączony spod zabudowy. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w odniesieniu do powyższego terenu , tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast przeznaczenie pozostałych terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11MN/U jest zgodne z ustaleniami studium. Są to bowiem określone w studium tereny o funkcji usługowej (oznaczone jako U.6) oraz tereny o funkcji mieszkaniowej (oznaczone jako M.6). Przy czym zaznaczyć należy, iż analiza załącznika graficznego nr 1 do planu oraz mapy ewidencyjnej, uwzględniającej nową numerację, która służyła do sformułowania odpowiedzi na skargę, pozwala stwierdzić, że wyżej wymienione działki wypełniają całość terenów oznaczonych w planie symbolami 1U/MN i 11MN/U. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy powyższa częściowa niezgodność ustaleń planu z ustaleniami studium uzasadniała stwierdzenie nieważności planu w całości czy też jedynie w części. Zdaniem Sądu interpretacja przytoczonego art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Oznacza to, iż wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które zaburzają postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II OSK 207/14, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Wr 471/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r, II SA/Op 118/17). Podobne stanowisko jest wyrażane również w piśmiennictwie (por. J. Dziedzic-Bukowska, op. cit., s.254). Powyższe uwagi odnoszą się także do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy tylko w odniesieniu do części terenów objętych planem ich funkcja pozostawała w kolizji z ustaleniami studium (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2012 r., II SA/Wr 328/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12). Stąd uznać należało za zbyt rygorystyczny pogląd, na który powołał się organ nadzoru w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., odwołując się do wyroku wydanego przez NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1752/12 (wynikający ze związania wcześniejszym wyrokiem NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10), sprowadzający się do tego, iż w konsekwencji stwierdzenia nieważności planu w części nie obejmowałby on całości obszaru wskazanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Podkreślić ponadto należy, iż został on wyrażony w sprawie, w której występowały jeszcze inne naruszenia, które odnosiły się do całego planu i uzasadniały stwierdzenie jego nieważności w całości. Za stanowiskiem Wojewody nie przemawia również brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, iż określone w tym przepisie wskaźniki i parametry planistyczne ustalane są w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Organ nadzoru błędnie bowiem utożsamia działkę ewidencyjną z działką budowlaną. Zgodne z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w rozumieniu tej ustawy przez działkę budowlaną należy przez rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09). Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18). Ponadto ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, że objęcie planem miejscowym jedynie części działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny. Tym samym dopuszczalna jest sytuacja w której teren jednej działki będzie stanowić w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym. Również objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu jest możliwe w świetle uregulowań u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1044/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 581/13). W związku z tym Sąd uznał, iż możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały częściowo w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U/MN oraz 11MN/U. Stanowią one bowiem jedynie ok. 3 % terenów objętych planem i ich wyeliminowanie nie spowoduje dezintegracji zaskarżonej uchwały. Przy czym - w ocenie Sądu - mimo, iż funkcja części działek nr [...], przewidziana w zaskarżonym planie, nie pozostawała w sprzeczności z ich funkcją wynikającą ze studium, konieczne było stwierdzenie nieważności tego planu, w odniesieniu do całości terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11 MN/U. Zaproponowany bowiem przez organ w odpowiedzi na skargę sposób oznaczenia tych fragmentów terenów, których przeznaczenie było zgodnie ze studium, był nieczytelny, co mogłoby rodzić wątpliwości co do granic objętych planem, czyniąc stosowanie ustaleń planu w odniesieniu do tych terenów skomplikowanym procesem. Ponadto uchwalenie nowego planu jedynie w odniesieniu do zakwestionowanych terenów, tą nieczytelność dodatkowo by potęgowało. Trzeba również pamiętać, iż tereny oznaczone odrębnymi symbolami w miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego stanowią integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a tym samym wyłączenie znacznych ich fragmentów prowadzi do ich dezintegracji. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika graficznego nr 1 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U/MN i 11MN/U oraz przepisów części tekstowej planu odnoszących się do powyższych terenów, tj. § 3 pkt 10, § 6 pkt 2, § 12 w zakresie słów "oraz tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej – U/MN", § 19 w zakresie symbolu 11 MN/U oraz § 22 ( pkt I wyroku), oddalając skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. ( pkt II wyroku).